1. Организационные проблемы

184. Объединение в рамках одного ведомства двух сегментов надзора, банковского и страхового, а также унификация базовых стратегий - это новшество. В практическом смысле он означает, что теперь, несмотря на сопротивление страховщиков, так называемая двухуровневая система получает приоритет. Ревизионным комиссиям отводится роль органа, осуществляющего первичный надзор, а служба надзора за финансовыми рынками отвечает за верховный надзор <209>. Но в широком смысле и прямой надзор стал более активным. Если с принятием Закона о ревизионном надзоре <210> и созданием федеральной службы ревизионного надзора был введен общий надзор за ревизорами, то теперь их деятельность в финансовой сфере контролирует также служба надзора за финансовыми рынками <211>. Эта мера способствовала повышению качества и эффективности надзора за группами компаний и финансовыми конгломератами, что положительно сказывается и на сотрудничестве с зарубежными регулирующими органами, поскольку "единому регулятору" значительно легче в рамках единой надзорной практики разрабатывать одинаковые правила в отношении одинаковых рисков и тем самым в соответствии с целями надзорного права обеспечивать конкурентное равенство. Кроме того, передача функций банковского и страхового надзора одной службе позволяет оптимально использовать накопленный профессиональный опыт. В результате повышается эффективность работы и уменьшаются затраты. Разумной представляется также архитектура нового "суперведомства", которое является достаточно гибким, чтобы в случае необходимости включить в себя другие надзорные органы и распространить надзор на тех поставщиков финансовых услуг, которые пока остаются вне поля зрения.

--------------------------------

<209> Nobel, FINMAG. S. 261.

<210> Bundesgesetz die Zulassung und Beaufsichtigung der Revisorinnen und Revisoren vom 16. Dezember 2005, SR 221.302.

<211> Nobel, FINMAG. S. 261.

185. Успех деятельности службы надзора за финансовыми рынками будет зависеть от того, удастся ли ей адекватно учитывать различные коммерческие риски банков и страховых компаний и использовать эффект объединения усилий в двух специальных областях <212>. Планируемая интеграция других надзорных органов и потенциальное расширение сферы надзора еще больше усложнит эту нелегкую задачу. Здесь возникают и недавно прозвучавшие вопросы о роли и механизмах работы службы надзора за финансовыми рынками во взаимодействии с другими швейцарскими ведомствами. При реализации пакета мероприятий, направленных на укрепление швейцарской финансовой системы <213>, службе надзора за финансовыми рынками пришлось заниматься проблемой переменного вознаграждения UBS AG. Вскоре за этим последовало решение службы надзора о защитных мерах в соответствии со ст. ст. 25 и 26 Закона о банках в связи с возникшей угрозой того, что в США UBS AG будут предъявлены обвинения в нарушении налоговых норм, а также надзорных требований в области операций с ценными бумагами. Стало ясно, что в нынешней ситуации наряду с уже известными проблемами возникает и много новых, касающихся распределения ответственности, содержательных требований, процедурных вопросов или сочетания этих факторов. Чтобы разрешить эти проблемы, для всех задействованных ведомств, включая службу надзора за финансовыми рынками, необходимы регламенты, которые учитывали бы цели и задачи соответствующих органов, установленные процедуры, а также материальные нормы, принятые парламентом <214>.

--------------------------------

<212> См. также: Gehrig. S. 29.

<213> Botschaft vom 5. November 2008 zu einem Massnahmenpaket zur des schweizerischen Finanzsystems, BBl 2008 8943 и след. (далее - Botschaft Massnahmenpaket).

<214> , FINMA. S. 186.

186. Полномочия правления <215> и руководства надзорной службы разграничены нечетко. В отношении текущей деятельности правление выполняет исключительно контрольные функции. Следовательно, ежедневная работа полностью определяется руководством, что на практике может вести к существенной концентрации полномочий. Сожаление вызывает то обстоятельство, что надзорные решения принимаются без предварительной оценки со стороны экспертов, независимых от службы надзора. В итоге снижение профессионализма и опасная информационная асимметрия вредит высшему органу. Прежняя система взаимного контроля и разделения функций между секретариатом и Швейцарской банковской комиссией больше не существует <216>. Неясно, почему за образец не была взята модель швейцарского акционерного общества, в которую было бы легко внести определенные организационные изменения.

--------------------------------

<215> Как и ранее в Швейцарской банковской комиссии, оно состоит из членов, выполняющих свои функции в правлении помимо основной работы.

<216> См. в этом смысле также: Gehrig, S. 29.

187. Стоит отметить также, что для информационной политики службы надзора за финансовыми рынками установлены жесткие границы (см. ст. 22 и далее Закона о службе надзора за финансовыми рынками). В соответствии с этой политикой информация о завершенном производстве публикуется только в исключительных случаях - если это необходимо в целях надзора. Такая сдержанность удивляет, тем более что раньше Швейцарская банковская комиссия регулярно сообщала о завершенных разбирательствах с указанием конкретных институтов <217> и таким образом не только удовлетворяла законную потребность в информации, но и выполняла надзорные задачи. Эта информационная политика обеспечивала и прозрачность работы надзорного ведомства. Само собой разумеется, что практика огласки в качестве наказания должна иметь границы. Будет жаль, если новые законодательные положения потребуют сделать существующее сегодня понимание "прозрачности" менее широким.

--------------------------------

<217> См., например, EBK, Jahresbericht 2002, где в разделе "Практическая деятельность надзорного органа" сообщается о завершенных делах и называются соответствующие банки или ревизионные комиссии. Иногда Швейцарская банковская комиссия публиковала распоряжения и на своем интернет-сайте. Примером может послужить распоряжение по делу банка Vontobel AG / Think Tools от 19 марта 2003 г. (опубликовано 19 июня 2003 г.).

188. Как показал финансовый кризис 2007/2008 гг., двухуровневую систему надзора следует пересмотреть прежде всего в отношении системно значимых банков. В частности, смешение сфер ответственности может иметь очень серьезные последствия. Поэтому Федеральный совет поддерживает идею усиления контроля, закрепленную в стратегических целях службы надзора за финансовыми рынками, и выделения необходимых для этого ресурсов. Кроме того, он рекомендует службе надзора в будущем более эффективно использовать надзорный инструмент систематических перекрестных сопоставлений <218>.

--------------------------------

<218> Verhalten der Finanzmarktaufsicht. S. 25.