Содержание и ход третьей земельной реформы

Главной целью третьей земельной реформы в России являлось возвращение земле хозяина, т.е. создание класса собственников земли и закрепление их прав, а также улучшение использования земли и повышение эффективности производства. Со второй половины 1990 г. основу земельной политики Российской Федерации составили задачи, решение которых необходимо для осуществления поставленной цели:

• ликвидация монополии государственной собственности на землю, развитие многоукладного хозяйства, различных форм землевладения и землепользования;

• создание механизма реализации прав граждан на получение и использование земли;

• коренная децентрализации управления земельными ресурсами;

• обеспечение приоритетов в области охраны земли и окружающей среды.

В ходе осуществления реформы произошло радикальное изменение земельного законодательства, были приняты новые нормативные акты. К числу важнейших документов следует отнести Закон РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990 г.,Республиканскую программу проведения земельной реформы на территории РСФСР, утвержденную Постановлением Совета Министров России № 30 от18 января 1991 г., Законы РФ«О плате за землю» (октябрь 1991 г.), «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков» (декабрь 1992 г.), указ Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 г., новуюКонституцию РФ(введена в действие12 декабря 1993 г.), а такжеЗемельный Кодекс РФ 2001 г.

Для претворения в жизнь государственной земельной политики в стране была создана новая система землеустроительных органов во главе с Комитетом РФ по земельным ресурсам и землеустройству.

В апреле 1990 г. Указом Президиума ВС РСФСР был изменен порядок землепользования в сельских населенных пунктах. Из существующих землепользований были выделены участки для индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства, огородничества, сенокошения и пастьбы скота, формирования крестьянских хозяйств сельских жителей. Было разрешено также арендовать земельные участки. Полномочия по распоряжению этими землями перешли от сельскохозяйственных предприятий к сельским и поселковым органам местного самоуправления.

В 1990 г. был создан Государственный комитет РСФСР по земельной реформе.

В конце 1990 г. ВС РСФСР принял законы «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О земельной реформе» и «О социальном развитии села». Этими документами было установлено, что экономическая деятельность сельского населения осуществляется на основе многообразия форм собственности и развития всех форм хозяйствования, что каждый член коллектива имеет право выйти из его состава, получить земельный надел, соответствующую часть основных производственных фондов и создать крестьянское хозяйство без согласия трудового коллектива или администрации предприятия.

Были определены права собственников земельных долей. Земельную долю (пай) можно было сдать в аренду, продать другим членам хозяйства в случае выхода работника на пенсию, передать по наследству. Однако размер участка, выделяемого в счет земельной доли, не мог обеспечить нормальное сельхозпроизводство, поэтому его разрешено было увеличивать за счет аренды или покупки.

Постановлением СМ РСФСР от 18 января 1991 г. № 30 «О республиканской программе проведения земельной реформы на территории РСФСР» Госкомзему и Минсельхозпроду РСФСР совместно с Россельхозакадемией было поручено разработать научные основы платного землевладения и землепользования, экономического стимулирования рационального использования земель, научные основы, содержание и методы ведения земельного кадастра и землеустройства в условиях многообразия форм землевладения и землепользования, новые формы документации и т. д., предписано завершить создание комитетов по земельной реформе и земельным ресурсам, намечено организовать на базе Московского института инженеров землеустройства Государственный университет по землеустройству и открыть землеустроительные факультеты в ряде сельскохозяйственных вузов страны.

В январе-феврале 1992 г. было принято несколько новых инструкций и рекомендаций о порядке приватизации земли и реорганизации колхозов и совхозов.

В декабре 1992 г. VII съезд народных депутатов России внес поправки в Конституцию РСФСР, согласно которым полученные или приобретенные в собственность земельные участки могли быть отчуждены, в том числе проданы их собственниками без изменения целевого назначения Совету народных депутатов на тех же условиях, на которых земельный участок был им предоставлен, с учетом произведенных на нем затрат, а физическим и юридическим лицам по договорной цене для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, для садоводства и индивидуального жилищного строительства.

23 декабря 1992 г. был принят Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства».

Эти два законодательных акта разрешили собственникам личных подсобных хозяйств, земельных участков в садово-огородных кооперативах и дачных участков их куплю-продажу. В отношении крупных хозяйств разрешалась лишь продажа земли частным лицам не ранее чем через 10 лет, если они были получены в собственность бесплатно, и не ранее чем через 5 лет, если они были приобретены в собственность за плату.

Таким образом, в октябре 1990 г. – ноябре 1992 г. на первом этапе реформирования земельных отношений государство отказалось от монополии собственности на землю, в стране был осуществлен переход к многообразию форм собственности на землю и форм ее использования с одновременным ее перераспределением, изменен правовой и экономический механизм регулирования земельных отношений, сформированы предпосылки для создания системы экологически безопасного землепользования и землевладения.

Впервые с 1917 г. в России была провозглашена частная собственность на земельные участки, используемые для сельскохозяйственного производства (земли фермеров, садоводов, находящиеся под личными подсобными хозяйствами, индивидуальным жилищным строительством, животноводческими кооперативами, а также находящиеся в колхозно-кооперативной и коллективно-долевой собственности), и имущество сельскохозяйственных предприятий. В соответствии с желанием землю можно было получить в собственность, в аренду с правом выкупа и во владение с правом наследования.

В конце 1991 г., как и во всех цивилизованных государствах, в России были введены нормативы земельного налога, арендной платы и оценки земли в случае ее купли-продажи. Вместе с тем, право частной собственности на землю было предоставлено не всем категориям граждан и юридических лиц. Был также введен мораторий на куплю-продажу земли (от 5 до 10 лет), запрещено было сдавать землю в залог, дарить, менять и совершать другие операции по ее обороту.

В этот период было издано множество противоречивых нормативных актов, выявились недостатки в правовом и организационном обеспечении земельной реформы. Разделение земли по среднерайонным нормам между широким кругом претендентов привело к чрезмерному дроблению участков, которые далеко не во всех случаях предоставлялись единым массивом; нередко выделялось два и более участков. Возникла сложная проблема более удобного расположения участков и сведения их к единому массиву. Повторялись ошибки крестьянской реформы 1861 г. и столыпинской аграрной реформы.

На следующем этапе реформы предстояло обеспечить развитие земельных отношений не только на сельскохозяйственных землях, но и на землях городов, промышленности, транспорта, обороны, лесного и водного фондов, природоохранного и другого назначения, организовать работу по упорядочению и установлению границ землепользований, их регистрации в единой государственной системе, определению сопоставимой кадастровой оценки земель всех категорий, ведению государственного земельного кадастра.

В ходе реформирования земельных отношений в стране было принято более 50 основных нормативных документов – законов, указов, постановлений правительства.

В 1993 г. нормативными документами был утвержден Порядок купли-продажи гражданам Российской Федерации земельных участков, в соответствии с которым мораторий на куплю-продажу земель сохранялся только для фермеров и сельскохозяйственных предприятий. Устанавливалось, что при перерегистрации участка, предоставленного ранее бесплатно в пользование, в собственность передавалась земельная площадь в пределах действующих на момент перерегистрации норм предоставления земельных участков, а остальная часть, по желанию, либо выкупалась гражданином в собственность у местной администрации по договорной цене, либо передавалась ему в пожизненно наследуемое владение или аренду.

Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» земля впервые была включена в состав объектов недвижимости, отменялось большинство ограничений на отчуждение земли, был расширен перечень сделок с земельными долями. Субъектами земельных отношений согласно указу выступают физические и юридические лица. Тем самым юридически были оформлены два типа регулирования земельных отношений: государственное и рыночное.

Новая Конституция 12 декабря 1993 г. закрепила право частной собственности на землю в России и свободу распоряжения ею как одно из основных неотъемлемых прав человека, охраняемых законом. В то же время многие регионы активно работали над своими земельными уставами, кодексами, законами в направлении, часто противоположном общегосударственному. Например, Санкт-Петербург и Вологодская область признали частную собственность на землю для иностранцев, Алтайский край исключил продажу сельскохозяйственных земель, Красноярский край выступил против частной собственности на любые земельные участки, Московская область просила разделить землю на федеральную и областную собственность и т. д. В связи с этим вышли Указы Президента РФ «О налогообложении продажи земельных участков и других операций с землей» от 7 декабря 1993 г. и «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» от 24 декабря 1993 г.

За второй период проведения реформы в 1992-1993 гг. в стране был сформирован слой средних и мелких собственников земли; улучшена структура управления земельными ресурсами; осуществлено обеспечение всех желающих приусадебными и садово-огородными участками; внедрен новый экономический механизм регулирования земельных отношений, стимулирования рационального использования и охраны земель; проведена реорганизация колхозов и совхозов, приватизация их земельной собственности, образование крестьянских и фермерских хозяйств. Было принято большое число правовых документов, регламентирующих стоимостные характеристики земли: нормативная и рыночная цена, арендная плата, земельный налог и др.

На втором этапе земельной реформы в России возник принципиально новый правовой механизм перераспределения участков между субъектами земельного права; фактически начал формироваться регулируемый государством земельный рынок.

В последующие годы осуществлялась деятельность по реализации уже принятых нормативных документов. Продолжалась работа по различным направлениям нормативно-правовой регламентации земельных отношений. Несмотря на определенные сдвиги в развитии земельного законодательства России, принимаемые законы и иные нормативные правовые акты, в том числе многочисленные указы Президента РФ, плохо согласовались между собой, препятствуя реальному действию многих норм земельного законодательства.

Основным содержанием земельных преобразований в период 1995-1999 гг. стал переход к рынку между всеми субъектами земельных отношений; земля приобрела статус недвижимой собственности; было осуществлено введение кадастрового номера, позволяющего идентифицировать любое землевладение и землепользование на территории России; совершенствовался механизм установления стоимостных характеристик земли.