Тема 6. Публічне адміністрування та муніципальна публічна влада

1. Муніципальна публічна влада та місцевого самоврядування

2. Роль місцевого самоврядування в контексті децентралізації влади

3. Інститути безпосередньої демократії в місцевому самоврядуванні

4. Вибори органів місцевого самоврядування

5. Місцевий референдум

6. Загальні збори громадян та органи самоорганізації населення

6.1. Муніципальна публічна влада та місцевого самоврядування

Територія будь-якої держави (крім «карликових держав») розділена на адміністративно-територіальні одиниці. Вони враховуються при створенні місцевого самоврядування. Зазвичай муніципальні утворення створюються в межах адміністративно-територіальних одиниць. Однак незалежно від того, збігаються чи ні територіально ці явища, адміністративно-територіальна одиниця і муніципальне утворення - різні правові поняття, і управляються вони по-різному. Населення адміністративно-територіальної одиниці може управлятися тільки призначеними зверху представниками держави (чиновниками загальної компетенції - губернаторами, префектами, начальниками районів та ін.). Основою муніципального утворення є певна соціально-територіальна спільність людей - територіальний колектив населення, він сам створює свої виборні органи, місцеве самоврядування.

В адміністративно-територіальних одиницях зарубіжних країн (наприклад, у Франції) часто зустрічається поєднання призначеного зверху чиновника загальної компетенції, який здійснює державні повноваження, і виборних органів місцевого самоврядування (рад тощо), які вирішують завдання місцевого значення. За такого поєднання адміністративно-територіальні одиниці розглядаються теж як територіальні колективи.

У муніципальних утвореннях можуть бути утворені територіальні органи (відділи, відділення) державних міністерств. Вони вирішують питання не місцевого значення, як муніципальні органи, а державного значення. Це - місцеві органи галузевого державного управління. Існування таких органів не змінює статусу муніципального утворення як територіального колективу, де існує місцеве самоврядування.

Концепція місцевого самоврядування виходить з того, що існують різні види публічної влади. Державна влада України поширюється на всю територію держави і навіть поза її (на рухому територію, наприклад, військові кораблі у відкритому морі). Місцеве самоврядування має локальний характер, воно автономно в межах кожного муніципального утворення в рамках його повноважень. Це - влада колективу населення в межах певної території та в межах повноважень, встановлених конституцією і законом, публічна недержавна влада народу, муніципального утворення, влада територіального публічного колективу. Вона використовується для вирішення питань місцевого значення та здійснюється громадянами безпосередньо шляхом застосування інститутів прямої демократії (вибори, референдум тощо) або через обрані органи (ради, мери, голови та ін.)

Всі ці інститути безпосередньої і представницької демократії в муніципальних утвореннях об'єднуються під загальною назвою місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування в Україні - це форма здійснення народом своєї влади, що забезпечує в межах, встановлених Конституцією, законами, самостійно і під свою відповідальність рішення населенням питань місцевого значення безпосередньо (наприклад, шляхом місцевого референдуму) і (або) через органи місцевого самоврядування, виходячи з інтересів населення та з урахуванням історичних та інших місцевих умов.

У науці висловлюються різні погляди на суть місцевого самоврядування:

1. громадська теорія;

2. державна теорія.

Перша більше виходить з належного, друга краще враховує суще. Громадська теорія місцевого самоврядування виникла в зв'язку з боротьбою проти королівського абсолютизму і засиллям чиновників. Спочатку в містах, а потім у сільських поселеннях та інших адміністративно-територіальних одиницях населення відстояло право створювати свої виборні органи, які управляли місцевими справами.

Спочатку це оформлялося хартіями, що дарувалися містам монархами. Потім інші територіальні колективи стали приймати свої статути, ставши муніципальними утвореннями поряд з містами. Муніципальні утворення мають свій бюджет, свою власність, містять за свій рахунок підлеглих їм службовців (муніципальна служба). Що ж стосується питань державного значення, то громадська теорія виходила з того, що їх вирішують призначені державні службовці, не підлеглі місцевому самоврядуванню. Такі службовці, відповідно до цієї теорії, не повинні призначатися в одиниці, визнані громадами (ними спочатку визнавалися тільки міські поселення). В даний час, однак, деякі раніше невеликі міста розрослися в мегаполіси (наприклад, Нью-Йорк в США), але теоретично вони залишаються громадами. Посадові особи загальної компетенції сюди не призначаються, але в містах зазвичай створюються делегатури міністерств (відділи, управління та ін.). Вони виконують загальнодержавні повноваження з питань свого ведення.

На рівні міських і сільських поселень, на рівні районів місцеве самоврядування діє і в Україні. Оскільки його органи не входять в систему органів державної влади, прихильники громадської теорії в Україні відстоюють суспільну природу місцевого самоврядування. Згідно громадської теорії посадові особи місцевого самоврядування - «агенти» суспільства, їх діяльність є недержавною за своїм характером.

Державна теорія місцевого самоврядування виходить з того, що місцеве самоврядування в кінцевому рахунку - частина цілісного управління суспільством. Основи місцевого самоврядування (принципи організації, повноваження та ін.) визначаються законом держави. Тому прихильники цієї теорії вважають, що місцеве самоврядування - продовження державної влади, а органи та посадові особи місцевого самоврядування - «агенти» державної влади на місцях. Обидві теорії мають свої переваги і недоліки. Перша відстоює демократичні засади місцевого самоврядування, друга відображає фактичну залежність органів місцевого самоврядування від держави, контроль за діяльністю місцевого самоврядування (правда, тільки з точки зору дотримання законності), в тому числі з боку призначених на місця державних чиновників загальної компетенції, що є в ряді країн (не у всіх). Вона враховує також створення на місцях управлінь та відділів міністерств (не у всіх територіальних одиницях). Юридично управлінські органи місцевого самоврядування (виконавчі органи, їх відділи), посадові особи не підпорядковані управлінням і відділам міністерств на місцях, але з ними погоджуються деякі заходи (організація муніципальної міліції, протипожежна охорона та ін.)

Чиновники міністерських делегатур можуть перевіряти відповідні відділи місцевого самоврядування з певних питань (фінанси та ін.) і складати акти перевірки. Вони можуть також давати поради галузевим органам місцевого самоврядування.

Таким чином, управління на місцях поєднує і громадські, і державні елементи, останні є і в самому місцевому самоврядуванні. Мабуть, потрібна розробка суспільно-державної теорії, але перш за все - розробка концепції особливої ​​публічної влади в місцевому територіальному публічному колективі.

Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Державна управлінська вертикаль та органи місцевого самоврядування створюють систему місцевої влади, яку схематично показано на рисунку 6.1.

Практична реалізація цієї схеми має кілька суттєвих недоліків. До них, по-перше, можна віднести те, що більшість повноважень обох гілок влади належить до суміжної компетенції. А це не відповідає основному принципу менеджменту, а саме: одна проблема - один відповідальний. Іншим недоліком можна вважати те, що представницькі органи районного та обласного рівня (районні та обласні ради народних депутатів відповідно) не формують свої виконавчі органи. Тому виконавчі функції вони змушені делегувати державним адміністраціям відповідного рівня, зокрема, розробку планів соціально-економічного розвитку території, складання і виконання місцевого бюджету, управління місцевими фінансами і т.д. За таких обставин місцеве самоврядування на субдержавних рівнях формальне.

		Президент України
	Верховна рада народних депутатів			Прем'єр-міністр України
	Держава			Кабінет Міністрів України		призначає
		призначає
	Обласна рада народних депутатів			Голова облдержадміністрації
				Облдержадміністрація
	Область
						призначає
	Районна рада народних депутатів			Голова райдержадміністрації
	Район			Райдержадміністрація
				Міський, сільський, селищний голова		формує та очолює
	Міський, сільська, селищна рада народних депутатів			Міський, сільський, селищний виконком ради народних депутатів
	Базовий рівень
	Населення

Рисунок 6.1 - Система місцевої влади в Україні