4. Навчально-методичні рекомендації щодо вивчення тем дисципліни “менеджмент”

ЗМІСТОВИЙ МОДУЛЬ №1. ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ ЯК СИСТЕМНЕ ЯВИЩЕ В СУСПІЛЬСТВІ

Тема 1. Предмет і методологічна основа публічного адміністрування

1. Управління та адміністрування: сутність і взаємозв'язок понять

2. Предметна сфера публічного адміністрування

3. Основні підходи до розуміння публічного адміністрування та його еволюція

4. Методологічна основа публічного адміністрування

1.1. Управління та адміністрування: сутність і взаємозв'язок понять

Управління - універсальний і необхідний елемент світу, що оточує нас. У той же час, говорячи про універсальність управління, важливо відрізняти його від впливу, дії. Ці явища завжди присутні у відносинах управління, але можливі і поза цих відносин. Чарівна краса, дивовижний голос співака, майстерність футболіста можуть мати сильний вплив на людей, але самі по собі вони не створюють управлінського процесу.

Суспільне (громадське) управління - це управління у громадському колективі. Такий колектив може мати різноманітний характер. Громадське управління - це процес вольового впливу суб'єкта на об'єкт за заздалегідь заданою, усвідомленою, суспільно значущою метою, який підтримує або змінює положення, поведінку, властивості об'єкта та його зв'язки зі суб'єктом у громадському колективі.

У сучасних умовах виділяють поняття "публічне управління". Воно орієнтоване на реалізацію публічних (загальних) інтересів і включає такі складові, як державне управління (суб'єктом є органи державної влади), муніципальне управління (суб'єктом є виконавчі та представницькі органи місцевого самоврядування) і громадське управління (суб'єктом є суспільні інституції). У системі публічного управління визначальну роль відіграє державне управління, що здійснює управлінський вплив на всі сфери суспільного життя. У той же час, в умовах розгортання демократичних перетворень, зростає активність і громадських структур в управлінні не тільки громадськими та державними справами, у вирішенні суспільних проблем.

Публічне управління як системне громадське явище являє собою багатогранну діяльність органів трьох гілок влади й органів місцевого самоврядування (у межах повноважень, делегованих їм за принципом демократичної децентралізації) щодо здійснення внутрішніх і зовнішніх функцій держави, спрямовану на формування політики, вироблення, прийняття та реалізацію форм і механізмів впливу на всі сфери і процеси життєдіяльності суспільства з метою досягнення та підтримки соціоекономічної рівноваги на підставі взаємного узгодження загальнодержавних, регіональних, групових та індивідуальних інтересів.

Публічне управління - це управління суспільством, тобто вироблення та здійснення дій щодо свідомого цілеспрямованого впливу на громадську систему в цілому та на її окремі ланки.

Види управління в суспільстві:

1. Структурне управління інформацією (управлінські акти адресно поширюються в межах спеціальної структури до визначеного об'єкту).

2. Безструктурне управління (інформація поширюється вільно або за випадковими ланцюжками (через сусідів, знайомих, колишніх однокурсників і т.д.) і може вплинути на керівника).

Серед різних видів управління в суспільстві (управління в родині, технічними системами та ін.) особливе місце займає громадське, соціальне управління. В цьому випадку соціальне управління здійснюється у формі саморегулювання, самоврядування колективу (державно організованого суспільства, територіального колективу, міжнародного співтовариства і т.д.). Саморегулювання - це управління всередині колективу, не відокремлене від нього.

Поряд із самоврядуванням у суспільстві є й така управлінська діяльність, яка діє ззовні, від структур, що належать колективу, але ніби відокремлених, відособлених від нього своїми повноваженнями щодо цього колективу.

Ознаками публічного управління, що фактично означає управління справами суспільства з метою досягнення визнаних цілей, є:

• публічне управління - це соціальне, політичне явище, вид суспільної діяльності, пов'язаної зі здійсненням державної влади в демократичній країні на засадах її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову;

• публічне управління має процесуальний характер, що охоплює процеси цілевизначення (здійснюється політичною системою), цілестановлення і цілевиконання (здійснюються відповідно законодавчою і виконавчою гілками влади); публічне управління має політичний та адміністративний аспекти;

• публічне управління - це систематично здійснюваний цілеспрямований вплив держави на суспільну систему в цілому або на окремі її ланки, на стан і розвиток суспільних процесів, на свідомість, поведінку і діяльність людини і громадянина з метою реалізації державної політики, що вироблена політичною системою та законодавчо закріплена, в інтересах оптимального функціонування та розвитку держави;

• цілі та функції державного управління адекватні цілям, завданням і функціям держави та становлять відповідні сукупності декомпонованих цілей, завдань і функцій держави, сформованих політичною системою з урахуванням соціально-економічного та політичного стану держави;

• цілі державного управління формуються політичною системою та реалізуються механізмом держави;

• органи публічної влади як суб'єкти публічного управління діють у межах компетенції, визначеної для них у відповідних нормативних актах, і наділені необхідними державно-владними повноваженнями;

• виконавчо-розпорядчу діяльність щодо реалізації зазначених цілей, головним чином, здійснюють публічний апарат та органи місцевого самоврядування в межах делегованих повноважень;

• публічний апарат формується на підставі законодавчих актів за дорученням держави.

Здійснюючи управлінську діяльність, суб'єкт управління застосовує і жорсткі (іноді фактично силові) прийоми адміністрування (від лат. аdministrare - керувати, переважно бюрократично), і більш гнучкі способи менеджменту (від лат. manus - рука, керувати). На практиці їх важко розділити, вони можуть застосовуватися одночасно. В адмініструванні можливі елементи менеджменту, а в менеджменті - елементи адміністрування.

Адміністратор може застосовувати волюнтаристське (від лат. voluntas - воля), «голе» адміністрування, виходячи тільки з власних суб'єктивних поглядів і мало враховуючи зворотні зв'язки та можливі наслідки, орієнтуючись тільки на негайне виконання. Однак адміністратор - теж менеджер. Він може використовувати більш широкі прийоми менеджменту, коли прийняття адміністративного рішення та його виконання підготовлено іншими, не тільки адміністративними і не головним чином адміністративними прийомами (наприклад, адміністративне переміщення співробітників для подолання конфлікту в колективі, здійснено безболісно, ​​оскільки підготовлено шляхом бесід із його учасниками).

Адміністрування має широку сферу застосування. Воно здійснюється в загальнодержавному масштабі, на місцевому рівні, в тому чи іншому колективі, органами управління і посадовими особами. Менеджмент зазвичай має більш вузьку сферу застосування та інший характер. Це дії керівника всередині певного колективу, а також зовні від імені цього колективу і в його інтересах (менеджмент здійснюється і в найбільших об'єднаннях, наприклад, у фірмах із сотнями тисяч працівників, у профспілках із десятками мільйонів членів і т.д.). Менеджмент може здійснюватися всередині чисто адміністративного органу (наприклад, в підрозділах міністерства внутрішніх справ) і всередині колективів, які не пов'язані з адміністративною діяльністю (наприклад в акціонерних товариствах).

Адміністрування та менеджмент можуть здійснюватися як колегіальними органами, так і одноосібним суб'єктом управління, однак менеджмент - це найчастіше індивідуальні дії менеджера. Менеджмент нерідко приймає форму гнучкого керівництва, але може використовуватися і наказовий тон. Відтак, адміністратор може бути винахідливим менеджером, використовуючи своєрідні прийоми, а менеджер - жорстким адміністратором.

Можливість застосовувати примусові, «силові» прийоми адміністрування надається керуючому (органу, посадовій особі) публічною владою. Вона дозволяє йому в межах закону приймати будь-які рішення щодо управління особами, що безпосередньо адміністратору (державному, муніципальному службовцю) не підлеглі. Це, так звані, дискреційні повноваження.

У межах, встановлених законом, орган управління або урядовець може приймати рішення щодо управління або здійснювати дії, які видаються йому законними, обґрунтованими та доцільними. Орган управління може задовольнити заяву громадянина (наприклад, про надання муніципального житла) або відмовити в цьому. Головне в дискреційних повноваженнях - право адміністративним шляхом вирішувати питання осіб та органів, не підпорядкованих керуючому, в межах закону і повноважень керуючого. Здійснюючи свої повноваження, органи виконавчої влади розробляють підзаконні акти (постанови уряду, накази міністрів, постанови губернаторів та ін.) Відповідні акти створюють і видають органи виконавчої влади муніципальних утворень. Вони можуть видаватися на підставі делегування повноважень представницьким органом (парламентом, радою муніципальної освіти). Часто парламент, який видав закон, доручає уряду його актами врегулювати деталі застосування цього закону. Аналогічні ситуації виникають і на рівні місцевого самоврядування: мер своїм розпорядженням визначає способи виконання рішення ради муніципальної освіти. Ці акти можуть мати (і часто мають) не тільки індивідуальний (що відноситься до окремих осіб, установ, органів, місцевостей), а й загально нормативний характер (відносяться до невизначеного числа осіб та інших суб'єктів).

Акти управління можуть прийматися не тільки на основі делегування. Нерідко вони приймаються на основі так званої регламентарної влади, коли конституція або статут муніципальної освіти дає виконавчому органу або посадовій особі право видавати не тільки акти індивідуальної дії, а й нормативні правові акти для регулювання суспільних відносин, якщо вони не врегульовані законом.

Такі акти владного характеру, можуть мати різний зміст і спосіб дії. Вони можуть бути прийняті з урахуванням вимог життя, коли попередньо враховані всі наявні умови та всі наслідки таких актів. Інакше приймаються адміністративні акти волюнтаристського характеру. Це і є «голе» адміністрування, коли без урахування існуючих реалій віддаються команди, наприклад, сіяти кукурудзу в північних районах колишнього СРСР, скасувати господарські міністерства і створити замкнуті рамками окремих регіонів ради народного господарства, вести дружню політику по відношенню до одних країн, керуючись суб'єктивними передумовами, і перебувати у постійній конфронтації з іншими і т.д.