13.4. Вимір продуктивності, результативності та ефективності публічного адміністрування

При всіх наявних поглядах більшість авторів розуміє під продуктивністю виконання роботи з найменшими витратами праці та матеріалів. При такому розумінні ефективність управлінської або адміністративної праці оцінюється шляхом визначення співвідношення між отриманим результатом і витраченими ресурсами. Оцінка обсягу виробленого продукту по відношенню до обсягу витрат дуже важлива з точки зору насамперед звітності та підзвітності. Однак стосовно до державних служб багато дослідників наполягають на включенні в це поняття оцінку ефективності та якості послуг, а не тільки співвідношення між результатом і витратами. Причому продуктивність визначається такими термінами, як «витрати», «робота», «випуск» і «ефективність». При цьому не завжди приділялася належна увага результатами та підсумкам. Вважався сам собою зрозумілим факт того, що, чим вище ефективність установи, тим краще результати і підсумки його діяльності.

На думку, наприклад, співробітника Католицького університету (Бельгія) Г. Бухарта, термін «продуктивність» охоплює такі поняття, як «планування-програмування-складання бюджету», «управління за цілями», а також «складання бюджету на нульовій основі», економія, результативність та еффективність1.

В цілому ж продуктивність виражається за допомогою співвідношення «витрати-випуск». Підхід до ефективності органів державного управління характеризується двома основними аспектами. По-перше, аналізується рівень установи (отже, співвідношення витрати-випуск), а підсумки діяльності ніби залишаються в тіні. По-друге, всю увагу спрямовано на результати діяльності установи, практично без урахування питання про ефективність. Обидва підходи підкреслюють велике значення чіткого опису витрат. Однак оцінювати ефективність шляхом виміру рівня витрат - надзвичайно примітивний метод, що за визначенням не враховує продуктивності. Тому перенесення уваги на обсяг виробництва або на обсяг виконаної роботи - це крок вперед, оскільки саме так можна врахувати інтереси громадян, споживачів і платників податків. При цьому необхідно відзначити такий важливий факт, що кінцевою метою виробництва товарів і послуг у державному секторі є не самі ці товари і послуги як такі, а те, якою мірою вони здатні задовольняти інтереси і потреби громадян, або споживачів.

У цьому зв'язку показово, що в роботах Інституту урбаністики методи оцінки ефективності були значною мірою модифіковані в тому сенсі, що витрати і обсяг виконуваних робіт перестали служити основними показниками ефективності. Вони були доповнені оцінками спеціально підготовлених спостерігачів і опитуваннями населення відносно його задоволеності виробленими товарами та послугами відповідної фірми або організації. Перевагою цього підходу є прагнення дослідників сконцентрувати увагу на кінцевому призначенні державних послуг - ефективності, хоча і доводиться визнати, що дуже важко розділити поняття результативності та ефективності. Недоліком такого підходу є наявність безлічі критеріїв оцінки результативності та ефективності. Наприклад, для оцінки ефективності пожежної служби розроблені і застосовуються 18 критеріїв, кожен з яких відповідає своїй підцілі. У той же час недостатня увага приділяється конкретним матеріальним результатами діяльності як таким.

Продуктивність можна розглядати на рівні як окремої організації чи підприємства, так і цілої галузі. Це означає, що обсяги випуску товарів і послуг залежать від зроблених витрат. Про технічний прогрес у сфері економіки можна говорити лише в тому випадку, якщо при одних і тих же витратах досягаються більш високі обсяги випуску товарів і послуг. Зростання або зниження витрат призводить до зменшення або збільшення випуску. Природно, що виникає необхідність розрахувати це співвідношення і відповідно виробничу функцію. Очевидно, що це дуже складне завдання через відсутність необхідних даних і надійних математичних методів розрахунку.

Тому цілком природно, що в якості головної задачі досліджень в області продуктивності вважається створення чисто економічної моделі, що дозволяє вивчати залежність «витрати-випуск» і включає методику оцінки. Зрозуміло, таку модель необхідно постійно коригувати з урахуванням змін, що відбуваються в системі державного управління, значення ефективності та продуктивності для органів державного управління. Проблемою є те, що дослідження продуктивності в державному секторі повинні бути орієнтовані на практичне використання результатів.

Важливий вплив на ефективність професійної роботи органів державного управління здійснює характер проведеного державою політичного курсу, зіткнення різноманітних соціальних і політичних інтересів, боротьба за перерозподіл повноважень між виконавчою і законодавчою владою, конкуренція між різними органами виконавчої влади. Вони безпосередньо відбиваються на порядок розробки та реалізації бюджетів різних рівнів, взаєминах між політиками і призначуваними керівниками, фахівцями і професійними чиновниками.

Оскільки на комунальному рівні, в силу того що на місцевому рівні необхідні ресурси надходять громадам, як правило, спостерігається нестача фінансування, то велике значення має фінансова допомога центрального уряду, а в федеральній державі також суб'єктів федерації, яка повинна дати можливість громадам адекватно вирішувати проблеми, що стоять перед ними і компенсувати подальші витрати та витрати, які йдуть на погашення кредитів, на зміст, виробництво і керування.

З кінця XIX ст. в більшості індустріально розвинених країнах робилися спроби визначення та вимірювання ефективності та продуктивності. Можна стверджувати, що продуктивність стала найбільш прийнятним заходом для опису ефективності організації. Більш того, багато авторів розглядають продуктивність як ефективність управління, тобто простежується тенденція до ототожнення цих двох понять.

Зі значною часткою впевненості можна сказати, що пріоритет у розробці та реалізації проблем підвищення продуктивності та ефективності належить США. Вже на початку XX ст. там був створений ряд організацій, які поставили перед собою завдання займатися головним чином проблемами, пов'язаними з ефективністю організацій. Причому рух за підвищення продуктивності почався на муніципальному рівні.

На початку XX ст. американська нація, як не без підстав зауважив один автор, «захворіла на тейлоризм». У багатьох містах діяли комітети та відділи ефективності. Складалося враження, що ефективність можна підвищити, якщо тільки в неї вірити. Знадобився час, перш ніж лихоманка цієї кампанії спала, а тейлоризм втілився в закони. Відповідно до Закону про бюджетне фінансування виконавчих і судових органів (1913 р.) Комісії у справах державної служби пропонувалося створити систему оцінок для підвищення ефективності роботи службовців. У тому ж році Комісія створила Бюро ефективності з метою аналізу дублювання роботи в органах державного управління.

У 1928 р. Національний комітет муніципальних стандартів США розробив способи оцінки ефективності роботи державних служб. Міжнародна асоціація міських керівників в кінці 30-х років замовила всеосяжне дослідження з метою розробки критеріїв оцінки діяльності органів місцевого самоврядування. В результаті з'явився один з перших в США довідників з державного управління, в якому викладалася методика оцінки ефективності органів місцевого самоврядування.

У 1970 р. з ініціативи тогочасного президента Ніксона була створена Національна комісія з продуктивності, яка займалася аналізом продуктивності як в приватному, так і в державному секторах. Надалі вона була перейменована в Національний центр з продуктивності та якості умов праці (1975), який припинив своє існування в 1978 р., а його функції були покладені на Національний центр з продуктивності в державному секторі.

Важливим етапом у вивченні та популяризації ідей продуктивності та ефективності стало заснування в 1975 р. журналу Public Productivity Review, покликаного стати трибуною провідних фахівців з ключових питань ефективності та продуктивності. Важливою науковою подією в цій галузі стало видання довідника з питань підвищення продуктивності в органах влади та управління на місцевому рівні та рівні штатів.

У 80-90-х роках спостерігається тенденція до подальшого збільшення в політичних і ділових колах США інтересу до проблем підвищення продуктивності та ефективності. Це проявилося, зокрема, у створенні різного роду комітетів, виданні журналів, публікації безлічі нових робіт, проведенні конференцій і т.д.

Дж. Стігліц зазначав: «існують чотири основні причини систематичної неспроможності держави в досягненні поставлених цілей: її недостатня інформованість, обмежений контроль над реакцією приватного сектора на його діяльність, слабкий контроль над бюрократією і нарешті, обмеження, що накладаються політичними процесами».

Особливістю розробок з даної проблематики в 80-х роках стало впровадження так званого нового підходу до продуктивності. Як вважають С. Брайант і Р. Джойс, суть цього підходу полягає у визнанні того, що «зростання вартості або підвищення ефективності використання ресурсів повинні забезпечувати скорочення загальних витрат, зростання якості послуг або надання нових видів послуг». Він націлений насамперед на скорочення державних витрат, хоча збільшення обсягу послуг або товарів з певної кількості ресурсів в результаті підвищення продуктивності, не має незмінно обертатися бюджетними скороченнями ². Але тим не менш на ці тенденції сильно впливав характерний для того часу дефіцит федерального бюджету, який звужував можливості фінансування багатьох програм.

Особливо амбіційні програми підвищення продуктивності та ефективності були прийняті під час президентства Р. Рейгана. Реформа 1988 р. була націлена на вдосконалення управління федеральними програмами. Постанова А-76 передбачала підвищення ефективності шляхом відкритої конкуренції державних установ та органів з приватним сектором. В постанові чітко було зафіксовано положення, згідно з яким у випадку, якщо державна організація в змозі на належному рівні ефективності виконати роботу, дана робота залишається за цією організацією, якщо ж ні, то контракт укладається з зовнішньої приватною компанією.

У 1986 р. президент Рейган видав указ, яким передбачалося здійснення комплексної програми підвищення продуктивності. До 1992 р. програма повинна була забезпечити підвищення продуктивності на 20%. Але ці ініціативи відійшли на другий план на тлі президентської риторики під гаслом «зупинити розширення державного апарату».

Незабаром після спаду неоконсервативної хвилі і звільнення Рейгана з політичної арени серед громадськості намітилися нові умонастрої. Зокрема, багато хто став стверджувати, що зниженню ефективності діяльності органів державного управління багато в чому сприяла політика рейганівської адміністрації, спрямована на скорочення державних витрат і апарату управління. Політика Рейгана виявилася успішною лише в плані зниження податків, але це аж ніяк не зменшило потреби в послугах органів державного управління. Ця політика не призвела і до підвищення продуктивності, оскільки скорочення витрат залишило мало можливостей для продовження політики заохочення державних службовців.

На цьому тлі ряд авторів висунув тезу, згідно з якою всі надії на підвищення рівня продуктивності органів державного управління слід покладати на бюрократію. Д. Ньюгратен і Дж. Шафіц приводять цілий комплекс факторів, які, на їхню думку, рано чи пізно змусять державних службовців зайнятися проблемами підвищення продуктивності своєї діяльності і відповідно ефективності органів державного управління, в яких вони працюють. Серед факторів і причин, які примусять державних службовців до такого кроку, ці автори називали, наприклад, стан економіки, поява нових управлінських установок, а також нових методів оцінки діяльності управлінців.

Слід підкреслити, що оцінка продуктивності та ефективності діяльності державних і приватних організацій являє собою дуже важливу проблему, вирішення якої вкрай необхідно керівникам держави для розробки основних напрямів соціальної та економічної політики, для складання річного бюджету, короткострокових і довгострокових планів економічного розвитку, розробки економічної політики, а також для контролювання суспільством діяльності державних служб. Оскільки значна частина товарів і послуг виробляється приватним сектором, то завдання виявлення й оцінки товарів і послуг, вироблених державними підприємствами і службами, дуже нелегка. Зі спеціальних робіт відомо, що немає такого способу, за допомогою якого можна було б вирішити проблему з урахуванням всіх переваг і без деякого збитку для ефективності.

Справа в тому, що при визначенні ступеня ефективності економіки повинен враховуватися цілий комплекс витрат, таких, наприклад, як витрати на будівництво та утримання виробничих об'єктів і догляд за ними, вартість землі. При будівництві тих чи інших об'єктів, особливо промислових і транспортних, необхідно враховувати витрати на фінансування заходів, спрямованих на захист навколишнього середовища. При реалізації проектів дорожнього будівництва значущими можуть бути ті чи інші екологічні зміни. Важливими при оцінці ефективності є можливі падіння вартості земельних ділянок, витрати на пошук квартир, на переїзд, збитки жителів, що переїжджають, внаслідок непевності та витрат часу, вібрації, шуму, забруднення навколишнього середовища, інших негативних факторів.

Слід зазначити, що багато показників державно-економічних витрат і результатів, випуску товарів і надання послуг відображають рівень державної діяльності лише в тій мірі, в якій вона знаходить пряме відображення в державному бюджеті у вигляді доходів і витрат. Але державна діяльність аж ніяк не зводиться до цих показників, вона виражається в правових нормах, указах, заборонах, дозволах, субвенціях сільському господарству та іншим галузям економіки, формуванні цін і т.д. Витрати, пов'язані з різними державними сферами і функціями, наприклад, з оборонним відомством, охороною здоров'я, системою освіти, не дають достовірної інформації. Відомо, що певний обсяг коштів приватного сектора відбирається і в тій чи іншій формі споживається державою. Але відомо й те, що держава регулярно повертає частину своїх доходів у формі трансфертів назад у приватний сектор. Це також є перешкодою для точного визначення доходів і витрат держави.

Найчастіше необхідно враховувати прямі й непрямі, матеріальні та нематеріальні, реальні та грошові вигоди і витрати. Як справедливо зазначав П. Серф, «у будь-якій концепції ефективності державного управління повинні враховуватися непрямі соціальні витрати та вигоди, пов'язані з реалізацією державних програм. Складність полягає в тому, що таких непрямих наслідків безліч і не існує якоїсь логічної основи, щоб звести їх в струнку систему обліку. Знову з неминучістю постає питання складного аналізу економічної політики, який може бути полегшений за допомогою емпіричних досліджень і розрахунків, але який не може бути вичерпаний кредитно-грошовим рівнянням, оскільки будь-які наведені цифри можна буде абсолютно по-різному витлумачити в сенсі як їх логічного змісту та вірогідності , так і в сенсі ступеня «надійності чи ненадійності». Економістам корисно звернутися до значних «зовнішніх впливів», які ігноруються сучасними системами фінансового обліку, однак з цього не випливає, що є якийсь надійний метод зведення «зовнішніх впливів» в загальну систему обліку».

У першому випадку мова йде про державні послуги, які складають первинну ціль впровадження запланованого заходу. Наприклад, головними цілями розробки проекту греблі є захист від повеней і отримання електроенергії. Непрямими наслідками будівництва греблі можуть бути, наприклад, зміна кількості й якості риби, туристичних потоків, руйнування природного ландшафту і т.д. Як відзначали В.Г. Пітері і В. Райт, «прямі витрати якої-небудь програми ідентичні альтернативній вартості, що виникає внаслідок її здійснення. Вона виникає при проведенні робіт (потіснені альтернативні приватні або державні види діяльності). До альтернативної вартості проекту можуть належати витрати на НДР, на підготовку рішення, витрати на інвестиції, на процес виробництва та ремонту і т.д., але до альтернативної вартості не відносяться "історичні витрати» (sunk costs), які виникли в минулому і яких тому більш неможливо уникнути »².

Хоча абсолютні числа дають деяке уявлення щодо прямого значення державної діяльності та її продуктивності, для оцінки державної активності вони, як правило, менш прийнятні, оскільки з їх допомогою важко визначити тенденції розвитку та структурні зміни. Справа в тому, що при порівнянні регіональних і міжнаціональних результатів величина ВВП може бути абсолютно різною. Не можуть вони служити і для порівняння державного сектора з приватним, або ринковим, сектором економіки. Тому Брюммерхофф пропонує використовувати для оцінки державної діяльності відносні показники. Можна застосовувати також структурні показники доходів або структурні показники, які виражають частку державних службовців у загальному числі зайнятих. Однак недолік цих показників полягає в тому, що при їх використанні виходять різні величини. У той же час вони впливають на інформативність державно-економічних показників.

Розраховуються й інші відносні показники, наприклад, державні витрати на душу населення. Як вважає Д. Брюммерхофф, «під час розрахунку й оцінки державно-економічних структурних показників мова йде спочатку про розмежування частин державних витрат і загального обсягу (наприклад, ВВП). Так можна визначити відношення сукупних витрат держави до ВВП (загальна частка держави) або відношення до ВВП тільки частини державних витрат (наприклад, витрат на оборону)».

Тому розраховуються, як правило, тільки державні витрати, відповідно до яких оцінюються державні послуги. Це сприяє неефективній поведінці органів виконавчої влади та заважає встановленню успішного контролю державної діяльності. Але справедливості ради слід зазначити, що виникає спокуса виміряти активність державного сектора не через випуск продукції, а через споживання. Однак динаміка споживання ресурсів органами виконавчої влади не показова для оцінки виробництва та ефективності надання благ.

Слід відзначити й особливості прийняття та реалізації бюджету - основного фінансового документу держави. Це, як правило, величезний документ, де зовсім не просто розмежувати види діяльності, які здійснюються багатьма органами державної влади. Деякі з цих функцій здійснюються кількома міністерствами або установами. Наприклад, наукові дослідження в США фінансуються Міністерством оборони, Національним науковим фондом, Національним інститутом здоров'я та Національним управлінням з повітроплавання і космосу та ін.

До того ж стягування податків і витрати здійснюються на різних рівнях, оскільки часто окремий громадянин платить податки не тільки центральному уряду, але і проміжним і місцевим органам влади, а у федеральних державах - федеральному центру, суб'єктам федерації та органам місцевого самоврядування, а також шкільному округу, церковному приходу і т.д. Як зазначає Дж. Стігліц, «в даний час федеральний уряд спирається на п'ять основних форм оподаткування: 1) індивідуальний прибутковий податок; 2) податок на заробітну плату (для фінансування соціального забезпечення та допомог за Програмою медичної допомоги престарілим), 3) податок на доходи корпорацій, 4) акцизи (податки на певні види товарів, такі, як бензин, сигарети, авіаційні квитки і алкоголь) і 5) мита (податки, якими обкладаються певні види товарів, що імпортуються). Індивідуальний прибутковий податок - єдине найбільше джерело податкових доходів для федерального уряду, що становить майже половину державних надходжень за останні роки»¹.

Через перевантаженість програм адміністративних структур можливі тенденції до централізації, частково протиріччя в розподілі відповідальності, ті чи інші зловживання і помилки, які можуть негативно позначитися на стані, темпах і тенденціях всієї національної економічної системи. Тому природно, що необхідний суворий контроль суспільства над державними органами.

Це особливо важливо, якщо врахувати, що органи управління, яких стосуються ті чи інші програми, намагаються зберегти свої повноваження і сфери впливу. «До цього додається те, що відомства у багатьох випадках не хотіли б зробити процес прийняття рішень більш прозорим, тому що тоді можна було б легко контролювати і критикувати їх ззовні»². Навіть якщо аналіз не завжди проводиться в повному обсязі, а лише за окремими програмними сферами або органами управління, витрати на збір і підготовку інформації залишаються високими. Причому ці недоліки не можуть бути подолані за рахунок витрат додаткових коштів, яким можна було б знайти краще застосування.

Інша справа в приватному секторі, де конкретні ціни вироблених товарів та послуг значно полегшують це завдання, оскільки дають можливість визначити більш-менш точний результат діяльності. В цілому результати, або продуктивність державних підприємств і служб виявляються, враховуються і оцінюються такими показниками, як число побудованих та відремонтованих доріг, результати заходів з охорони навколишньої природи, число побудованих і забезпечуваних з державного бюджету шкіл, інститутів та університетів, обсяг зібраного сміття та т. ін.

Але складніше оцінювати результати в сфері гуманітарних послуг, таких, як охорона здоров'я, соціальне забезпечення, догляд за інвалідами різних категорій, система освіти і т.д., оскільки з'ясування ступеня, наскільки відновилося здоров'я і працездатність, або визначення часу, витраченого на реалізацію цих цілей , - дуже важка справа. Те ж вірно і щодо визначення рівня підготовки та перепідготовки кадрів за контрактами за рахунок фінансів уряду. Не можна говорити про еквівалентність державних і приватних шкіл, в іншому випадку люди, незважаючи на додаткові витрати, не віддавали б перевагу приватним школам.

Або ж Міністерство праці, наприклад, фінансує ряд програм підготовки та перепідготовки кадрів, але реальне навчання забезпечується за контрактами. Найбільш поширений спосіб оцінки продуктивності полягає в представленні окремих даних за обсягом фізичної продукції, чисельності працюючих і витрат. Деякі державні агентства збирають і представляють також дані за низкою якісних характеристик послуг і ефективності. Але цей метод не дозволяє належним чином пояснювати величезний обсяг інформації і стежити за тенденціями продуктивності.

Ще більш складний характер носить якісна оцінка продуктивності, праці програмістів і консультантів, технічного персоналу і т.д., яка вимагає значних коштів і зусиль, у тому числі витрат робочого часу на розробку відповідних критеріїв, збір, обробку та аналіз інформації, на складання і оформлення звітів, на техніку та програмне забезпечення.

Природно, що без скільки-небудь надійної системи вимірювання результатів роботи оцінка діяльності будь-якого колективу буде суб'єктивною і довільною. Але тим не менше доводиться констатувати, що такі системи рідко зустрічаються в установах державного сектора. В результаті виводяться оцінки діяльності тих чи інших установ, особливо що стосуються порівняння результатів різних установ, виявляються приблизними, неточними і довільними.

Тому не дивно, що спроби домогтися підвищення продуктивності та ефективності нерідко стикаються з різного роду більш-менш складними перешкодами. В залежності від свого характеру і масштабів ці перешкоди перетворюються на серйозні проблеми, які можуть порушити календарні плани виконання договірних зобов'язань. Зокрема, дослідники стикаються з певними труднощами в отриманні достовірних даних про результати приватизації в сфері гуманітарних послуг. Тут підсумки приватизації аж ніяк не однозначні. Так, в штаті Північна Кароліна, де до 1981 р. система догляду за дітьми в дитячих установах була повністю приватизована, скоротилися витрати державних служб, але одночасно постраждала якість догляду за дітьми. У той же час недержавні дитячі установи воліють мати справу із забезпеченими верствами населення, відсікаючи найбідніших. В результаті скорочуються обсяги витрат на одну дитину. Ця політика призвела до скорочення обсягу послуг, що надаються сім'ям з низькими доходами.

При оцінці ефективності державного управління слід врахувати, що заходи, спрямовані на підвищення продуктивності та ефективності, найчастіше пов'язані з введенням нових програм, нової стратегії, нових технологій і т.д., результати яких можна побачити лише через роки. Тут рідко доводиться покладатися на негайні результати або вигоди, які можна було б представити населенню як доказ вірності і обґрунтованості взятого урядом курсу. Однак коли суспільство вимагає від урядових органів ефективної роботи, йому потрібні негайні результати, а не поступові, продумані і науково обґрунтовані дії. Це особливо характерно для виборних керівників та вищих урядових чиновників, які не можуть чекати довгострокових ефектів зростання продуктивності. Тому не дивно, що в перший час навіть прийняті та схвалені клієнтами і самою громадськістю заходи нерідко зустрічають у деякої частини громадськості опір і протидію, особливо якщо в конкретній сфері послуг не відбувається істотних кількісних і якісних зрушень на краще.

Діяльність організації вважається ефективною, якщо з допомогою наявних в її розпорядженні засобів і ресурсів забезпечується більш високий рівень продуктивності або якщо ті ж результати діяльності досягаються при вкладенні меншого обсягу ресурсів. Як встановлено багатьма дослідженнями, ефективність організації значно підвищується, якщо в належній мірі використовувати людський фактор.

Важливо врахувати й те, що більшість організацій становлять, як правило, закриті системи. В силу взаємодії з навколишнім середовищем засоби та цілі організації піддаються зміні. Зовнішні та внутрішні чинники роблять організаційну систему рухомою. І відповідно ситуації, що змінюються, вимагають розробки нових підходів і стратегій. Якщо організація прагне бути ефективною, то вона повинна бути орієнтована на досягнення високої продуктивності, забезпечення конструктивних установок персоналу і пристосування до змін у ситуації. Вона повинна бути гнучкою і здатною контролювати зовнішнє оточення, щоб гарантувати достатній рівень коштів¹.

У даному контексті інтерес представляє позиція Г. Даунса і П. Ларки. Її суть полягає в тому, що ці автори провели більш-менш чітку лінію розмежування між поняттями управлінської (managerial efficiency) та економічної ефективності (economic efficiency). Управлінська ефективність передбачає порівняння співвідношення між витратами і випуском в будь-якій організації, на підприємстві або стосовно до певного органу державного управління або ж до всієї системи державного управління, а також воно може бути використане в тій чи іншій мірі в теоретичних дослідженнях проблем управління. Що стосується економічної ефективності, то вона являє собою оцінку результатів діяльності (випуск) організації. У той же час це поняття має на увазі, що раціонально організована державна економічна програма має вкрай важливе значення для вдосконалення і поліпшення стану суспільства в цілому. Значущість цього поняття полягає і в тому, що воно виходить з постулату, згідно з яким ринок, взятий сам по собі, без участі держави, не в змозі належним чином розподіляти інвестиційний капітал. Більш того, в забезпеченні багатства, добробуту та здоров'я суспільства важлива роль належить державі.

Нерідко в середовищі керуючих з державного сектора поняття «управлінська ефективність» використовується як синонім поняття «технічна ефективність» («effectiveness») при оцінці результатів діяльності органів державного управління або конкретних галузей виробництва. Якщо під технічною ефективністю мається на увазі досягнення цілей, поставлених державними службами, то економічна ефективність оцінюється з точки зору відношення зроблених витрат до фінансових результатів. Тут мова йде в основному про рівень послуг, який можливо забезпечити при даних ресурсах. Вона пов'язана з діяльністю державних служб і має на увазі здатність цих останніх виробляти достатній обсяг товарів і послуг на кожну вкладену грошову одиницю.

Економічна ефективність державних служб пов'язана з внутрішнім станом справ, з їх власною діяльністю і має на увазі, чи достатній обсяг послуг вони надають з розрахунку на кожен вкладений долар. Технічна ефективність має справу із зовнішніми умовами, що надають більш-менш істотний вплив на діяльність державних служб, на характер послуг, що надаються останніми, а також на стан суспільства.

Як стверджував М. Хенсон, саме слово «продуктивність» несе в собі стільки негативних емоцій для профспілок, що багато фахівців в галузі трудових відносин замінювали його терміном «організаційна ефективність»¹. Показово і те, що більшість профспілкових лідерів негативно ставиться до ринкового підходу в питаннях продуктивності, який дозволив би громадськості вирішувати, які послуги для неї краще. Громадськість могла б вибирати і найбільш прийнятний для себе час отримання таких послуг.

Якщо головна мета будь-якого виробництва полягає в задоволенні потреб суспільства, зрозуміло, немає ніякого економічного сенсу в тому, щоб приймати такі заходи, які заважають досягненню цієї мети. За такої постановки питання при виникненні протиріч між суто технічними і економічними міркуваннями перші повинні відступати на задній план, оскільки економічна мета панує над технічними методами в їх практичному застосуванні. Іншими словами, кожен використовуваний в даний момент метод виробництва повинен служити економічній доцільності.

Як зазначав І. Шумпетер, з точки зору задоволення наших потреб мова йде про те, щоб отримати щось інше, ніж те, що було у нас спочатку, про те, щоб змінювати взаємозв'язки між різними речами і силами, що знаходяться в нашому розпорядженні, щоб створювати між ними нові взаємозв'язки і на цій основі нові речі. При такому розумінні очевидно, що з технічної або економічної точки зору виробляти - значить комбінувати наявні в нашому розпорядженні речі і сили. Тут методи виробництва можуть відрізнятися тільки за характером і способом, яким вони становлять комбінацію.

Але економічні та технічні комбінації, що враховують існуючі потреби і засоби, і комбінації, в основі яких лежать ідеї, методи, не збігаються один з одним, оскільки техніка всього лише розробляє методи виробництва відповідних матеріальних благ і послуг. Під час вибору технічних засобів і методів пріоритет неодмінно віддається економічним аспектам. Результатом процесу виробництва, здійснюваного за допомогою комбінацій продуктивних сил, є матеріальні чи інші блага. При оцінці продуктивності показники обсягу виконаної роботи виявилися для вчених переважними. Оцінка результатів діяльності організації значно спростилася з введенням методу аналізу економічної політики, який став загальновизнаною частиною процесу прийняття рішень та планування в організаціях. Поступово стало очевидно, що важливим показником розвитку національної економіки служить обсяг її валового національного продукту (ВНП), який дає більш-менш правильне уявлення про величину всього, що виробляється країною за рік за допомогою наявних засобів і ресурсів.

Важливе значення має забезпечення і при можливості підвищення пристосовності державного програмування, оскільки застаріла і не здатна до високої продуктивності програма повинна бути замінена на програму, що обіцяє більшу продуктивність і ефективність. Це найтіснішим чином пов'язане з цілестановленням.

Поряд з не особливо вимогливим в аналітичному плані методом середньострокового фінансового планування деякі дослідники пропонують більш широко використовувати в державному секторі техніку менеджменту. Як відзначали В.Г. Пітері і В. Райт, це відноситься до системи, яку вони називають «планування-програмування-бюджетування» (PPBS), або програмне планування та аналіз «витрати-вигоди». На їхню думку, значення цих систем «полягає в тому, що вони повинні зробити можливим та інституціоналізувати отримання охоплюючої інформації як передумови для прийняття оптимальних рішень... У той час як традиційний бюджетний процес орієнтований на витрати, в PPBS мова йде про результати державної діяльності. Витрати класифіковані за програмами, які максимально орієнтовані на цілі державної політики. У багатьох випадках вони можуть охоплювати кілька міністерств або різних відомств»¹.

Цілі програмного планування, за В.Г. Пітері та В. Райтом, полягають у специфікації державних цілей, погодженні в програмах державних дій з цими цілями, наданні інформації про те, яким чином використовуються ресурси в даний момент, чи повинні бути досягнуті поставлені цілі і в якому ступені; розробці альтернатив і виявленні найбільш ефективних з них (аналіз «витрати-вигоди»); систематичній перевірці планів і програм з точки зору нових розробок, аналізів і т.д. Ця система дала імпульс для систематичного аналізу цілей і засобів і особливо дослідженню діяльності держави у сфері надання послуг. Ця система пояснює можливі межі схеми «мета-засіб» з багатьма рівнями державних витрат і послуг. «Проводиться відмінність між загальними цілями, конкретизованими (операціоналізованими) цілями, державними послугами чи державними продуктами та витратами (грошовими). Загальні цілі (goals) - це, наприклад, поліпшення здоров'я або шляхів сполучення, конкретизовані цілі - зменшення числа певних захворювань, скорочення часу на переїзди, зниження частоти нещасних випадків. У той час як витрати на охорону здоров'я, транспорт або освіту є менш проблематичними, вони створюють значні проблеми при наданні державних послуг. Так, в цих сферах не може розглядатися в якості певної величини державних послуг кількість лікарень, лікарів, нових кілометрів доріг певної якості або вчителів. Вони являють собою незадовільні індикатори. Так, збільшення кількості лікарень або вчителів не означає поліпшення охорони здоров'я або виховання (або освіти), тому що між цими індикаторами і кількістю та якістю послуг може не існувати безпосереднього зв'язку»¹.

З цієї точки зору показово, що введення новітніх технологій в систему державного управління неоднозначно сприймається як працівниками державного сектора, так і державними службовцями, оскільки вони усвідомлюють, що машини несуть загрозу збереженню їх робочих місць. Наочний приклад у цьому відношенні дає поштова служба, де в результаті впровадження новітніх технологій в області сортування та адресації листів відбулася свого роду технічна революція. Однак було б необачно оцінювати цю революцію лише позитивно. Зокрема, Поштове управління США оголосило, що машини не в змозі визначити вартість або гідність марок, в результаті чого держава, можливо, недоотримала багато мільйонів доларів прибутку. Тут потрібно врахувати і такий момент. Немає сумнівів в тому, що ЕОМ - прекрасний інструмент для зберігання та аналізу даних, але працівники не сприймають того факту, що за допомогою комп'ютера можна контролювати їх роботу та рівень продуктивності.