Тема 15. Найважливіші функції публічного адміністрування у сфері економіки

1. Етапи формування та еволюції публічного адміністрування у сфері економіки

2. Основні напрямки державного регулювання економіки

3. Законодавче та нормативно-правове забезпечення конкурентного середовища

4. Держава як гарант забезпечення умов для підприємницької діяльності

15.1. Етапи формування та еволюції публічного адміністрування у сфері економіки

Більшість вчених вважають, що ринок - це насамперед приватний сектор, в той час як держава являє собою сектор публічний, який служить інтересам всього суспільства. Проте якщо проаналізувати реальні функції суб'єктів цих двох секторів, виявиться неправомірність такого жорсткого протиставлення. Економічна система, взята в цілому, служить інтересам і потребам всього суспільства, і в цьому сенсі кожна окремо взята корпорація виконує суспільно корисну функцію.

Жоден уряд незалежно від його ідейно-політичних орієнтацій не може залишатися байдужим до стану економіки. Частиною системи публічного адміністрування економікою є заходи держави щодо створення та забезпечення оптимальних умов для нормального і ефективного функціонування економіки.

У сучасному світі соціально-політичні чинники, особливо державне регулювання, стали загальновизнаним і необхідним елементом економічної діяльності, незважаючи на невдоволення ділових кіл. При кожному зручному випадку як бізнесмени, так і громадськість піддають критиці ті чи інші акції або програми уряду з регулювання економіки.

Світовий досвід з усією очевидністю показав, що ринок є найбільш ефективною системою функціонування та розвитку економіки, а вільна конкуренція являє собою стратегічний механізм підвищення продуктивності, свого роду мотор економічного зростання. Свобода підприємництва вимагає свободи виробника і споживача, продавця і покупця, формування попиту та пропозиції, економічної змагальності, однакових «правил гри» для всіх суб'єктів підприємницької діяльності або, інакше кажучи, ринкова економіка найбільш ефективно виявляє свої творчі функції в умовах вільної конкуренції як форми економічної змагальності.

Виходячи з цього, багато класиків економічної науки були переконані в тому, що ринкові механізми забезпечують автоматичне саморегулювання економіки. Втручання держави в економічне життя при такому підході розглядалося як зайве і навіть шкідливе.

Однак, як показує досвід багатьох індустріально розвинених країн, ринкова економіка ніколи не існувала і не може існувати в чистому вигляді, поза суспільством і окремо від держави, оскільки:

1. ринкова орієнтація економіки передбачає роздержавлення економічних і соціальних процесів;

2. держава не усувається від регулювання ринкових процесів на макро-і мікрорівні.

Етапи розвитку взаємовідносин держави і економіки:

1. На першому етапі (до другої половини XIX ст.) головне завдання - звільнитися від усіх форм позаекономічного примусу феодальної держави для реалізації власного своєкорисливого інтересу. Прагнення до досягнення максимальної свободи від втручання держави в свої справи. Ця позиція знайшла своє закінчене вираження в знаменитій формулі laissez-faire, laissez-passer, тобто принципі вільної конкуренції, що послужила наріжним каменем ринкової економіки і так званого вільно-підприємницького капіталізму. Політичним виразом цього підходу стала так звана теорія держави - «нічного сторожа», або «мінімальної держави» (держава забезпечує порядок в країні мінімальним втручанням в приватне життя громадян). Економіка поряд з широким комплексом інститутів, відносин, цінностей громадянського суспільства, розглядалася як сфера, куди держава не має права втручатися.

Проте держава аж ніяк не стояла осторонь від соціально-економічних процесів. Більш того, вона відіграла важливу роль у визначенні основних напрямів соціального і економічного розвитку. Про це свідчить приклад Сполучених Штатів Америки, які вважалися полігоном, на якому в чистому вигляді випробувалися основні ідеї ринкової економіки та політичної демократії.

Так, банк США, заснований в 1791 р., мав головною метою підтримку федеральним урядом економічного розвитку країни. Навіть за президентства Т. Джефферсона - прихильника концепції держави - «нічного сторожа», були реалізовані заходи з підтримки федеральним урядом приватних компаній, що займалися будівництвом доріг та інших транспортних споруд. За винятком грошової системи, землі і зовнішньої торгівлі протягом багатьох десятиліть державний контроль у найважливіших сферах економіки значною мірою здійснювався на рівні штатів та місцевому рівні. Незважаючи на широкомовні декларації про свою прихильність принципам вільного підприємництва, американці, мало не свято вірячи в ринок, у той же час брали державне втручання в економіку і соціальну сферу, коли це було необхідно, як засіб запобігання та виправлення негативних наслідків ринку. Це тим більше вірно для європейських країн з їх патерналістськими традиціями щодо простих громадян.

Визначальну роль у цьому контексті відіграє той факт, що як державний, так і приватний сектори, взяті окремо, недосконалі:

1. недостатня конкуренція веде до неефективності ринку;

2. недосконала і держава, якщо її діяльність не врівноважується ринковими механізмами.

Основними питаннями, які вимагають втручання держави є:

1. рішення, які не можуть прийматися ринком і тому є предметом політичного процесу прийняття рішень;

2. дії, які ринок не враховує і не оцінює (соціальні заходи, що істотно відрізняються від приватного економічного розрахунку підприємства).

Теорія недосконалості ринку мала значний вплив на розробку державою правил регулювання соціальної та економічної сфер. Ідея недосконалості ринку протягом довгого часу служила вихідним пунктом для обґрунтування економічно раціональних дій держави в обох сферах, розробки відповідних економіко-політичних інструментів, які держава може використовувати для поліпшення системи перерозподілу ресурсів.

Формулювання економіко-політичних заходів вимагає, щоб виявлені недоліки ринкового механізму порівнювалися з можливими недоліками самої держави, або, інакше кажучи, порівняти недосконалість ринку з недосконалістю держави. Недоліки функціонуючих ринків ведуть до недосконалості ринку. Недосконалість держави (або політики) ґрунтується на тому, що не існує механізму, завдяки якому приватні витрати і доходи приводяться у відповідність з соціальними. Дії, спрямовані на подолання недосконалості держави, навряд чи приведуть до кращого результату, ніж створення нових ринків у разі недосконалості існуючих.

За одностороннього тлумачення теорії недосконалості ринку масштаби державного втручання різко зростають аж до одержавлення економіки, коли ринок дає перебої. Тому якщо стає очевидною недосконалість держави, то необхідно обмежити масштаби державного регулювання. Діяльність держави є результатом політичних рішень, які визначаються, в свою чергу, безліччю факторів:

• економічними відносинами,

• громадськими настроями,

• політичними партіями тієї чи іншої орієнтації, що знаходяться при владі,

• політичними інститутами тощо.

Недосконалість держави має місце, якщо результати політичного процесу систематично відхиляються від уподобань виборців. Його можна обмежити або подолати шляхом зміни методів виконання державних завдань і перегляду завдань відповідних інститутів. Подібними ж методами можна обмежити і недосконалості ринку. Саме в такому тандемі діяли ринок і держава в період вільно підприємницького капіталізму.

2. Другий етап наступив в останній чверті XIX - початку XX ст., коли відбулися якісні зміни в уявленнях про вільну конкуренцію, вільний від державного втручання ринок.

У той період гігантські корпорації, кожна з яких прагнула встановити свою монополію у відповідній галузі, поступово стали визначати загальну ситуацію в економіці. У результаті ринки виявилися поділеними між кількома найбільшими корпораціями, які могли укласти між собою взаємовигідні угоди щодо умов і параметрів такого розділу. Володіючи величезною економічною владою, саме найбільші корпорації оголосили себе істинними захисниками вільної конкуренції, при цьому всіляко порушуючи основоположні її принципи. Таку ситуацію Дж. Гелбрейт на відміну від монополії, де одноосібно панує одна-єдина корпорація, не без підстав назвав олігополією, що складається з декількох корпорацій, що спільно здійснюють монополію.

Капіталістична економіка вступила в корпоративну стадію свого розвитку, однією з головних відмінних рис якої є істотне розширення регулюючої і контролюючої ролі держави в соціальній та економічній сферах. Стало очевидно, що вільний ринок аж ніяк не є системою, яка саморегулюється або самокоректується. Заснований на принципі вільної, нічим не обмеженої конкуренції, він не здатний вирішувати найважливіші проблеми, що стоять перед суспільством. Концепція, яка постулює тезу про «невидиму руку» ринку, закони функціонування якої настільки ж безперечні, як і закон всесвітнього тяжіння, багато в чому є конструкцією, що часто не зовсім відповідає реальному положенню речей.

Виявилося, що на ринку, наданому самому собі, за певних умов може переважати закон джунглів, відповідно до якого виживають і перемагають найбільш пристосовані, сильні. Так у книзі Дж. М. Кейнса «Загальна теорія зайнятості, відсотка і грошей» теорія саморегульованої економіки перестала займати пануючі позиції. Суть позицій Кейнса і його прихильників полягала в тезі, згідно з якою тільки державне втручання здатне забезпечити стале економічне зростання і зайнятість працездатного населення. Велика економічна криза 30-х років остаточно розвінчала ілюзії щодо саморегулюючої економіки.

Державне втручання покликане пом'якшувати або амортизувати негативні наслідки ринку. Відомий американський історик і політолог А. Шлезінгер не без підстав говорив, що президент США Ф. Рузвельт, розробивши і здійснивши широку програму регулювання ринкової економіки і соціальної допомоги незаможним верствам населення, врятував капіталізм від капіталістів, які своєю жадібністю і недалекоглядними, своєкорисливими діями руйнували його засади.

Дозріло усвідомлення того, що оскільки попит є рушійною силою розвитку і зростання економіки, то необхідно знайти шляхи і засоби цілеспрямованого стимулювання платоспроможного або сукупного попиту. У державному регулюванні представники економічних теорій неоліберального і соціал-демократичного напрямів угледіли один з ключових засобів забезпечення бажаної реакції приватного споживача щодо тих чи інших товарів і послуг, на володіння необхідними засобами або платоспроможним попитом, що дозволяє придбати дані товари і послуги.

Держава може використовувати різні заходи та засоби для збільшення попиту:

1. У випадках значної пропозиції - витрачання коштів в обсягах, що перевищують доходи.

2. Запобігання росту цін в тих випадках, коли попит перевищує пропозицію.

3. Для зростання тих чи інших галузей економіки використання податкових стимулів та ін.

4. У разі зростання інфляції держава може вдаватися до заходів, спрямованих на стримування збільшення попиту.

Інакше кажучи, вплив на приватного споживача найтіснішим чином поєднується з впливом на попит на товари з боку держави. Контроль і керування платоспроможним попитом населення припускають ту чи іншу ступінь контролю суспільства над державою. Деякі види споживчого попиту населення можна забезпечити і підтримати на належному, з точки зору виробників, рівні тільки при наявності додаткових витрат з боку держави.

Наприклад, більш-менш стійкий попит на автомобілі, літаки, залізничні вагони і електровози можна забезпечити лише при наявності відповідної транспортної інфраструктури. Тому для розвитку і зростання авто-, авіа- та залізничного транспорту необхідні досить великі державні витрати на будівництво та підтримання в належному вигляді шосейних і залізних доріг, мостів, аеропортів та інших споруд. Велику роль відіграють закупівлі військової техніки державою, які створюють робочі місця і тим самим підтримують попит в економіці в цілому.

У той же час закріпилася думка про допустимість за певних умов незбалансованого бюджету, що дає уряду можливість стимулювати сукупний попит, особливо в періоди спаду економічної активності. Значно збільшені обсяги державних витрат служать і серйозним бар'єром на шляху падіння купівельної спроможності населення, і засобом збереження соціального миру в суспільстві. При вмілому маніпулюванні валютними чи іншими засобами уряд в змозі домогтися охолодження інфляції, стимулювання економічного зростання і в тій чи іншій мірі відновлення рівноваги між попитом і пропозицією.

Ці процеси свідчать про те, що роль уряду в економіці перестала бути другорядною. Більш того, саме функціонування і життєздатність економіки стали неможливі без активного втручання держави. До 1971 р., коли тодішній президент Р. Ніксон ввів так звану Нову економічну політику, в США принципи державного втручання стали загальноприйнятою нормою. Такі тенденції в ще більших масштабах були характерні для європейських країн, де принципи, цінності, відносини вільно-підприємницького капіталізму затверджувалися при безпосередній участі держави. Необхідно врахувати і той факт, що між вільно-підприємницьким і корпоративним капіталізмом ніколи не існувало і не могло існувати яких би то не було непереборних граней, оскільки вони представляють собою дві фази (що хоча і відрізняються одна від одної в окремих аспектах) однієї системи виробничих і соціальних відносин.

Фактори та особливості, які впливають на взаємодію держави та економіки в Україні:

• особливості національного менталітету і політичної культури;

• співіснування багатьох етно-національних груп і культур, безлічі конфесій,

• різноманітність природно-кліматичних зон;

• перехідний характер економіки;

• кризовий стан ринку, що обумовлений не тільки трансформаційними процесами, але і розривом господарських зв'язків, ланок колись єдиного народногосподарського комплексу;

• досвід регулювання економічних і соціальних процесів тощо.

Причини протиріч у взаєминах бізнесу і держави:

1. відмінність світогляду бізнесменів від поглядів урядовців. Перші орієнтуються на можливості ринку, а другі, навпаки, втручаються в ринкові відносини, намагаючись пристосувати їх до соціально-політичних вимог.

2. відсутність єдності в позиції корпорації, яка діє для реалізації деякого комплексу завдань і цілей, що відбивають інтереси всього суспільства. Через відсутність будь-якого єдиного органу, здатного забезпечити узгоджені дії, корпорації часто діють всупереч політичному курсу уряду, вважаючи, що зміцнення механізмів державного управління та втручання може стати загрозою їх позицій. Бізнесмени вважають за краще широкомасштабним інституційним реформам політику невеликих, поступових змін, що виходять насамперед з інтересів зміцнення корпоративної системи, тобто беруть на себе обмежену відповідальність. Але при цьому, ринок і політика являють собою альтернативні механізми для визначення переваг громадян. Якщо ринок базується на інформації, заснованої на індивідуальних рішеннях суб'єктів економічних відносин, то функціонування демократичної держави забезпечується шляхом збору голосів у процесі виборів.

Як відзначали А.Л. Флітчер і Б. Росс, парадокс полягає в тому, що «держава регулює підприємництво і химерним чином переробляє ринок, але при цьому воно ж і субсидує, і заохочує, і захищає бізнес. Регулювання створює для нього безпечне навколишнє середовище. Так, не будь патентів і контрактів, банківського та валютного регулювання або продовольчих і медичних сертифікатів якості, деякі види підприємництва, напевно, перестали б існувати. Компаніям-початківцям держава надає технічну та фінансову допомогу, укладає з ними контракти. Вона захищає від іноземної конкуренції одні галузі бізнесу і рятує від банкрутства, що насувається, інші. Своєю фінансовою та валютною політикою, спрямованою на зміцнення економіки та згладжування економічних циклів, держава сприяє економічному зростанню».

Об'єднуючі аспекти у відносинах бізнесу та держави:

1. Держава відіграє вирішальну роль в упорядкуванні стихійних ринкових сил, коригуванні та виправленні негативних наслідків функціонування ринкової економіки, безпрецедентному підвищенні життєвих стандартів, протидії свавіллю корпорацій тощо.

2. Не можна забувати і той факт, що держава, як колективний підприємець, сама є учасником ринку і ринкових відносин. Як і приватні фірми, вона виробляє товари та послуги, в силу чого здобуває виробничих ресурсів, вартість яких визначається їх ринковою вартістю. Особливо велика роль держави в сферах виробництва з тривалим терміном окупності капіталу, без яких суспільство не може обійтися.

3. Держава покликана забезпечити гарантію свободи підприємницької діяльності, захист прав власника та прав споживачів, ринкової конкуренції і припинення недобросовісних її проявів, а також недобросовісної підприємницької діяльності.

Про обґрунтованість цієї тези свідчить, зокрема, той факт, що протягом усього XX ст. у всіх індустріально розвинених країнах затвердилася так звана змішана економіка, для якої крім усього іншого характерні різноманіття форм власності, органічне поєднання ринкового механізму самоорганізації, вільної конкуренції та державного регулювання економіки, а також різноманітність форм підприємницької діяльності, таких, наприклад, як приватна, державна, акціонерна, кооперативна і т.д.

Можна сказати, що вся історія розвитку економіки XX ст. - це історія ослаблення дуалізму держави і ринку. Економіка та держава стримуються різноманітними чинниками, одні з яких мають конституційно-правовий характер, а інші - соціально-політичний, ресурсний та ін. В силу цих факторів у взаєминах між ними діє своєрідна система противаг, яка не дає жодній з них встановлювати одноосібний контроль над суспільством.

Правда, в останні два-три десятиріччя в світових соціальних і гуманітарних науках позначилася тенденція переоцінки місця і ролі держави в суспільному житті. Особливо чітко ця тенденція виявилася в економічній сфері. Помітними її проявами стали криза кейнсіанства (Суть: ринковій економіці не властива рівновага, що забезпечує повну зайнятість. Причина тому - схильність зберігати частину доходів, що призводить до того, що сукупний попит менше сукупної пропозиції. Подолати схильність до заощадження неможливо. Тому держава повинна регулювати економіку впливом на сукупний попит: збільшення грошової маси, зниження ставок відсотка (стимуляція інвестиційної діяльності). Недолік попиту компенсується за рахунок громадських робіт і бюджетного фінансування²²) і так звана консервативна хвиля кінця 70-х - початку 80-х років.

Особливу наполегливість і активність в обґрунтуванні ідеї про необхідність істотного скорочення масштабів втручання держави в економіку виявляли прихильники монетаризму, які виступали з вимогами повернення до вільної, нічим не обмеженої конкуренції та нерегульованого ринку.

В умовах кризи кейнсіанства деякі ідеї монетаристів не були позбавлені раціонального зерна. Але тут проблема полягала в тому, що з їхніх поглядів були зроблені занадто далекосяжні висновки. Зокрема, окремі російські ліберали, приступаючи до реформування національної економіки, були переконані в тому, що відхід держави з економіки і перехід до ринкових принципів автоматично призведуть до відродження і подальшого процвітання економіки, що магістральний шлях збільшення ефективності національної економіки лежить в напрямку прогресуючого скорочення ролі держави в економічному житті. Проте, як відомо, у 80-х - початку 90-х років в більшості західних країн відбулася широкомасштабна кампанія денаціоналізації та приватизації. Але при цьому держава зберегла за собою важливі важелі регулювання економічних і соціальних процесів.

Сучасна ринкова економіка неможлива без ефективного механізму її взаємодії з державою, органами її законодавчої та виконавчої влади. Більш того, такий механізм став одним із сутнісних ознак високорозвиненого демократичного суспільства. І це не дивно, якщо врахувати, що для нормального і ефективного функціонування ринкової економіки потрібні сприятливе соціальне, організаційне, правове середовище, політична стабільність і прийнятні для всіх зацікавлених сторін правила гри, підтримувані силою і авторитетом держави.