Змістовий модуль №3. Публічне адміністрування в соціальній та економічній сферах

Тема 14. Основи публічного адміністрування в соціальній сфері

1. Формування підходів до соціальної політики

2. Держава добробуту

3. Держава як гарант соціальної спрямованості ринкової економіки

4. Публічне адміністрування в сфері науки, культури і мистецтва

5. Забезпечення державної безпеки прав та інтересів споживачів

6. Соціальна відповідальність бізнесу

14.1. Формування підходів до соціальної політики

Багатоплановість і складність соціальної політики, під тими чи іншими назвами здійснюваної майже у всіх індустріально розвинених країнах, привели до того, що в науковій літературі немає єдиного підходу до її трактування, немає єдиної точки зору щодо шляхів і методів її реалізації. І це не дивно, якщо врахувати, що в розробці теорії соціальної політики брали участь представники як різних соціальних і гуманітарних наук (економіки, політології, соціології, філософії тощо), так і різних ідейно-політичних течій і соціально-політичних сил (лібералізму, соціал-демократизму, консерватизму, марксизму).

Дослідження в області соціальної політики в промислово розвинених країнах почалися з розробкою і здійсненням програм соціальної політики наприкінці XIX і перші десятиліття XX ст. Саме поняття «соціальна політика» вперше було введено в науковий лексикон німецьким вченим В.Х. Рі, що опублікував у 1853 р. книгу «Природна історія народу як основа соціальної політики». Але тим не менше не можна не відзначити, що пріоритет у постановці цієї проблеми належить американським дослідникам.

Л. Мід розглядав область досліджень соціальної політики як «підхід до вивчення політики, який аналізує діяльність уряду в світлі найважливіших суспільних проблем».

Дж. Андерсон зазначав, що політика - це «цілеспрямована діяльність, що проводиться одним або кількома акторами щодо проблем, які потребують вирішення. Соціальна політика розробляється урядовими організаціями та чиновниками».

На тривалість і зміст соціальних програм впливає цілий комплекс факторів:

• загальний рівень економічного добробуту, який визначається різними видами виробництва;

• форми політичної і виборчої боротьби;

• місце, роль і сила лівих партій, масштаби їх електоральної бази;

• сила парламентської опозиції і т.д.

На думку Б.Дж. Нельсона, існує декілька параметрів вивчення соціальної політики як галузі знання:

1. Це перш за все холізм, що передбачає вивчення соціальної політики як цілого і намагається дати пояснення соціальних відносин у суспільстві. У цьому ж напрямку орієнтовані теорії зацікавлених груп, плюралізму, еліт і класів і т.д. У трактуванні соціальної політики холізм ставить за мету розвивати ті чи інші теорії управлінських процесів, пов'язуючи їх з більш широким розумінням взаємовідносин між державою і суспільством. Холістський імператив (безумовна вимога) знаходить відображення у двох дослідницьких напрямках:

1. розробляються теорії управлінських функцій;

2. розробляються типології соціальних проблем, на основі яких можуть бути створені патерни управлінських дій.

2. Другий напрямок ґрунтується на висновку Т. Лоуі про те, що «практика управління визначає політику». Політичний курс накладає відбиток на типи відносин між людьми, групами і державою, які в сукупності і характеризують ту чи іншу політичну течію.

Деякі автори намагаються показати, як організації, які очолюють громадські рухи, на противагу більш традиційним групам інтересів намагаються впливати на практичну політику. Але пропонована ними тактика прямих дій не призвела до певних довготривалих політичних результатів.

На думку, наприклад, Л. Міда, соціальна політика як область дослідження представляє собою «підхід до вивчення політики, який аналізує діяльність уряду в світлі найважливіших суспільних проблем». Частина авторів поставила питання про визначення понять «соціальна політика» і «політичний процес».

Деякі автори прямо пов'язують соціальну політику з діями уряду. Як стверджував, наприклад, Б. Пітері, «соціальна політика є сума дій органів управління, що діють безпосередньо або через своїх агентів, що робить вплив на життя громадян».

Необхідність обліку результатів особливо наочно виявилася в дослідженнях, присвячених витратам на соціальні потреби. Ще в 1963 р. Р. Даусон і Дж. Робінсон намагалися з'ясувати, чому в різних штатах США ці витрати суттєво різняться. При вивченні проблеми витрат на соціальні потреби політика має істотно менше значення, ніж економіка, якщо останню розуміти з точки зору рівня доходу і податків. На основі цих досліджень склалася думка про необхідність вдосконалення моделей витрат на соціальні потреби.

Значний внесок у розвиток соціальної політики як самостійної дисципліни вніс Ч. Мерріам, який у своїх роботах «Сучасний стан дослідження політики» і «Нові аспекти політики» окреслив коло проблем, що стоїть перед політичною наукою. Хоча в центрі уваги обох книг знаходилась поведінка окремої людини в сфері політики, Мерріам приділяв чималу увагу впливу на індивідуумів суспільства, членами якого вони були. Особливо важливе значення книг Мерріама для розвитку соціальної політики полягало в тій увазі, яку він приділяв прийняттю рішень. До того ж Мерріам виступав за введення у вищих навчальних закладах курсу навчання «Наукова організація управління». Показово, що в Американській асоціації політичних наук в 1971 р. була створена організація, яка носила назву «Policy Studies Organization» і представляла собою групу незалежних політологів, які займалися проблемами соціальної політики. У тій же асоціації в 1983 р. була створена Секція соціальної політики.

Як вважають деякі вчені, в перші десятиліття XX ст. в дослідженнях основну роль грала не стільки політична наука, скільки соціологія і далі економіка. Лише після пожвавлення соціальних рухів в 60-ті роки фахівці в галузі соціальної політики стали при вивченні політичних процесів звертати на них більш-менш помітну увагу.

При цьому представляє інтерес той факт, що в США в більшості вищих і середніх гуманітарних навчальних закладах, де викладається курс політичної науки, певна увага приділяється і соціальній політиці, однак, як стверджує Д. Є. Стоукс, прийняттю рішень в публічній сфері студентів ніхто не навчає. Заняття, присвячені конкретним діям, спрямованим на вирішення соціальних проблем, стали проводитися з 20-х років.

Теорія публічного вибору справила великий вплив на характер і зміст діяльності державного сектора. Як зазначав один з представників цієї теорії У. Баумол, в своїй праці «Економіка добробуту і теорія держави», «нас мало турбує, чим насправді займається уряд... Ми ні в якій мірі не прагнули відповідати на етичне питання про те, чим мала б займатися держава. Основна проблема, якій ми приділяли увагу, є аналіз обставин, в яких діяльність уряду... може принести вигоду тим, ким воно править».

У галузі досліджень соціальної політики певне місце займає порівняльний політичний аналіз, суть якого полягає у виявленні відмінностей і точок сходження в політиці держав і в областях соціальної сфери, а також результатів управлінської діяльності в залежності від політичних та відомчих чинників. В центрі уваги цього дослідницького напрямку знаходяться такі проблеми, як з'ясування ступеня відмінності політичного курсу режимів, урядів, які дотримуються різних ідейно-політичних орієнтацій. Його представників цікавлять такі питання: наскільки відрізняються обсяги суспільних благ, що надаються своїм громадянам більш багатими країнами в порівнянні з менш розвиненими державами? які причини визначають політичний курс різних країн у соціальній, економічній і політичній сферах? який вплив на нього робить структура управління? чи можуть ліві більш активно проводити перерозподільну політику, спрямовану на підвищення добробуту населення, ніж уряду правого толку? І т.д. Напрям наукових розробок, що з'явився в 60-х роках, набув великого впливу з початку 70-х років. Його дослідники цікавилися також питаннями про те, чи існує зв'язок між результатами управлінської діяльності і підсумками виборів, які структура та ефективність політичних партій і т.д.

Як відзначають Р.І. Хофферберт і Д.Л. Сінгранеллі, «представники цього напряму прагнуть з максимальною точністю пояснити причини і специфіку просторової і тимчасової варіативності у проведенні політичного курсу. Центральне місце при вирішенні цього завдання відводиться причинно-наслідковим зв'язкам. Головна проблема аналітичного характеру при цьому полягає в моделюванні взаємодії між економічними і політичними умовами. Основна увага приділяється залежній змінній, тобто дослідженню розкиду політичних рішень».

У даному плані інтерес представляють статті А. Кінга, в яких розглядалися проблеми суспільного сектора в п'яти розвинених демократичних державах. Він поставив собі за мету проаналізувати і зіставити вплив на державну політику комплексу факторів, таких, як концентрація соціальної влади, ступінь могутності зацікавлених груп, поділ влади, федералізм та ідеологія. Цікавий висновок, якого дійшов А. Кінг. На його думку, для пояснення змін, що відбуваються в соціальній політиці на національному рівні, соціальні та інституційні умови менш значущі, ніж довготривалі ідеологічні відмінності між народами різних країн.

А.Б. Аткінсон стверджує, що концепція публічного вибору, безумовно, відрізняється від теорії фінансування соціальної сфери післявоєнного періоду, заснованої на ідеях економіки добробуту, однак ці два підходи зовсім не слід розглядати як повністю несумісні. Видається справедливою думка, згідно з якою підхід з позицій публічного вибору цілком сумісний з моделями оптимальних варіантів оподаткування. Переконливим підтвердженням може служити аналіз виплат цільових посібників, що представляють собою безоплатну соціальну допомогу незаможним.

Основні функції соціальної політики:

1. Забезпечення соціальної стійкості, соціальної безпеки суспільства. Соціальна структура може бути різною в різних суспільствах, якісно змінюватися в історії та одного суспільства в результаті революцій і революційних реформ. Але вона повинна мати властивості стійкості і самовідновлення (динамічності), інакше дане суспільство занепадає, руйнується, перестає існувати. Соціальна структура повинна бути настільки стійкою, щоб витримати як внутрішні, так і зовнішні небезпеки і разом з тим виносити в собі потенціал якісного оновлення шляхом реформ і революцій.

Всі існуючі нині суспільства і сучасний світовий порядок засновані на примусовому соціальному донорстві одних соціальних груп і країн на користь інших (на експлуатації). Відносини примусового соціального донорства в основі своїй антагоністичні. Проблеми соціальної стійкості в тому і полягають, щоб уникнути відкритих проявів антагонізму, включаючи війни між країнами та громадянські війни.

2. Забезпечення політичної стійкості влади. Така стійкість по-різному існує у суспільствах різного типу і в різних конкретних історичних умовах, але суть завжди зводиться до такого розподілу реальної участі соціальних груп (класів) у політичних рішеннях, яка утримувала б домінуючий вплив у владі панівного класу. В іншому випадку змінюється класовий тип влади і стають неминучими революційні перетворення.

3. Забезпечення такого розподілу влади у господарстві (власності), який визнавався б більшістю справедливим, що не вимагає боротьби за переділ.

4. Налагодження такої системи розподілу економічних ресурсів та економічного ефекту, яка більш-менш влаштовувала б переважну більшість населення. Від розподілу економічних ресурсів у вирішальній мірі залежать матеріальні умови життя людей в суспільстві, можливості вирішення проблем різних соціальних груп. Інвестиції та їх структура, рівень і диференціація доходів, сукупний розмір та структура щорічних соціальних витрат, умови і розміри соціальної допомоги і підтримки - ці та інші економічні параметри мають соціальний зміст і соціальне призначення.

5. Забезпечення суспільством і державою необхідного і достатнього рівня екологічної безпеки.

6. Забезпечення суспільством і державою необхідного і достатнього рівня соціальної захищеності як населення в цілому, так і кожної з соціальних груп¹⁶.