Тема 2 основні теорії управління суспільством

1. Витоки ідей управління суспільством і країною.

2. Основні теорії та школи управління суспільством і країною другої половини ХХ століття.

3. Соціально-інженерний і гуманітарний підходи в публічному адмініструванні.

4. Японський варіант людських відносин у системі публічного адміністрування.

5. Концепція раціонального вибору та «новий менеджеризм».

6. Публічне управління в контексті неокласичної теорії.

2.1. Витоки ідей управління суспільством і країною

Теорія управління суспільством і країною охоплює принципи діяльності держави щодо організації і керівництва соціально-економічними і суспільними процесами, механізми прийняття та реалізації рішень з найважливіших питань, що виникають перед суспільством як на загальнонаціональному, так і на регіональному та місцевому рівнях.

Ця теорія виникла на перетині цілого ряду соціальних і гуманітарних наук - соціології, політології, економічної науки. Тому вона є результатом спільної творчості представників різних наукових дисциплін. Теорія державного управління складається з багатьох ідей, концепцій і установок, які розкривають сутність таких соціальних явищ, як конфлікт і консенсус, процес прийняття рішень, організація управління, державне адміністрування, політичне прогнозування та інші, які необхідно досліджувати в їх сукупності й у взаємозумовленості.

Однією з головних задач теорії державного управління є наукове обґрунтування оптимальної організації державного управління для досягнення спільних для всього суспільства цілей. У західній політичній науці в якості одного з основних понять теорії державного управління розглядається феномен, що позначається терміном «public administration».

Публічне адміністрування у вузькому сенсі означає професійну діяльність державних чиновників. Ряд вітчизняних дослідників пропонують перевести його на українську мову як державне адміністрування.

Публічне адміністрування в широкому сенсі слова включає всю систему адміністративних інститутів, підпорядкованих один одному знизу доверху, і кожен вузол виконує своє, чітко окреслене коло функцій.

Необхідно зазначити, що в тих чи інших формах і проявах окремі елементи теорії державного управління були присутні в роботах майже всіх великих мислителів Нового часу. Не можна звести нанівець представників меркантилізму, попередників класичного лібералізму і власне представників класичного лібералізму. Так, у «Двох трактатах про державне правління» Дж. Локк безпосередньо визнає за державою лише той обсяг повноважень, який санкціонований суспільним договором між громадянами, сполученими між собою за власним розумним вибором. Подібні погляди були типові для мислителів епохи Просвітництва, які найбільш пильно цікавилися цим питанням, таких як Ш.Л. Монтеск'є, Ж.Ж. Руссо, А. Фергюсон і, звичайно, А. Сміт. По-різному інтерпретуючи громадянське суспільство, вони сходилися на визнанні верховенства громадянського суспільства над державою, що, в свою чергу, означало курс на істотне скорочення прерогатив держави у сфері управління справами суспільства. Така установка отримала закінчене вираження в класичному лібералізмі, який розглядав державу як «нічного сторожа», що займався вельми вузьким колом проблем із забезпечення громадського порядку і стабільності в суспільстві.

Деякі дослідники проблем розвитку політичної науки розглядали уряд як потенційно необхідний інструмент, який може бути використаний для приборкання надмірних домагань натовпу або некерованих народних мас або для досягнення прогресу у всіх сферах суспільного життя. При цьому існувало кілька підходів до оцінки ролі держави. Один із батьків-засновників Конституції США, Дж. Медісон, і його послідовники-інституціоналісти, скептично оцінюючи людську природу, вважали, що інститути створюються для того, щоб не дозволити низинним людським пристрастям підірвати засади правління.

На противагу цій традиції радикальні демократи, найбільш яскравим представником яких був Т. Пейн, були переконані в тому, що сам народ, вихований в умовах доброчесного громадянського суспільства, є кращим захисником системи "гарного" правління. Проміжне становище між ними займають Р. Сейделман і Е.Дж. Харфем. На їхню думку, з початком епохи прогресу «політологи прагнули до створення національної держави, що керується досвідченими фахівцями і підтримується відповідальною і доброчесною, демократичною більшістю народу». Як вважає Б. Дж. Нельсон, своїм корінням соціальна політика «йде в цю «третю традицію» з усіма властивими їй протиріччями, що стосуються співвідношення централізованої і децентралізованої політичної влади, професійних політиків і обраних народом представників, а також властивим їй твердженням цінності науки в порівнянні з мистецтвом політики при вирішенні суспільних проблем».

Багато видатних економістів XIX ст., наприклад, Дж. Ст. Мілль і Н. Сеніор, дотримуючись відомої доктрини «свободи торгівлі», стверджували, що держава не повинна втручатися до приватного сектору, намагатися регулювати або контролювати приватне підприємництво.

Але, як справедливо писав Дж. Стігліц, «доводи Адама Сміта переконали не всіх представників громадських наук XIX ст. Вони мали справу з разючою нерівністю доходів, що існувала навколо, з убогістю, в якій жила велика частина робочого класу, з безробіттям, з якою часто стикалися робітники. У той час як письменники XIX ст., такі, як Чарльз Діккенс, намагалися описати становище робітничого класу в романах, теоретики, такі, як Карл Маркс, Сісмонді і Роберт Оуен, прагнули не тільки розробити теорії, що пояснюють те, що вони спостерігали, але і запропонувати можливі шляхи перетворення суспільства. Для багатьох з них зло в суспільстві асоціювалося з приватною власністю на капітал. Те, що для Сміта було гідністю, вони розглядали як порок, Маркс був якщо не найглибшим з громадських мислителів, то напевно найвпливовішим серед тих, хто відстоював більш значну роль держави в контролі за засобами виробництва».

На думку деяких дослідників, сучасні теорії державного управління сягають до так званої адміністративної науки, в якій дослідник відповідає на питання: як структура організації впливає на ефективність її діяльності? Цей підхід вперше зародився в органах державного управління Німеччини та Франції. Як випливає з книги Е. Баркера, на той час з'явилася концепція, згідно з якою держава розглядалася в якості організації, що надає населенню послуги, тобто переслідує більш складні цілі, ніж проста покора монарху.

Якщо погодитися з цією думкою, то зі значною часткою впевненості можна сказати, що адміністративна наука в 1800 р. вже існувала. Показово, що в 1808 р. Ч. Боннін опублікував Адміністративний кодекс, що містив 708 розділів, в основі якого лежали 68 принципів державної адміністрації. Особливість роботи полягала також у тому, що в ній у тій чи іншій формі проводилося розмежування між політикою та адмініструванням. У наступні десятиліття у Франції та Німеччині ці проблеми продовжували розроблятися. Але поступово наука адміністрування відійшла на задній план і припинила своє існування, хоча в кінці XIX ст. американські вчені В. Вільсон і Ф. Гудніо використовували деякі ідеї французького дослідника Дж. Блунтлі і німецького вченого Г. Гнейста.

Істотний імпульс до розробки теорій державного управління був наданий реформами в системі державного адміністрування, що почалися в США, а потім і в ряді європейських країн в останні десятиріччя XIX ст. і перші десятиріччя XX ст., а також появою теорій наукового управління в сфері бізнесу.

У політичній науці виділяють, як правило, кілька етапів формування й еволюції теорій державного управління. Початок цього процесу припадає на останні десятиріччя XIX - початку XX ст. і тісно пов'язаний з диференціацією соціальних і гуманітарних наук, особливо з виокремленням соціології, політичної та економічної наук. Можна з достатньою впевненістю стверджувати, що ці теорії виникли на стику названих наукових дисциплін.

Головна заслуга в розробці фундаментальних концептуальних настанов і принципів теорії державного управління як самостійної галузі досліджень належить відомому німецькому вченому кінця XIX - початку XX ст. М. Веберу. Саме він став ініціатором і головним розробником найважливіших положень і концепцій держави як головного суб'єкта політики і влади, бюрократії, державного апарату. На цьому етапі певний внесок у розробку теорії державного управління внесли В. Вільсон, Ф. Гуднью та інші дослідники. Розпочався перший етап у розвитку теорії адміністративного управління як самостійного наукового напряму.

Для правильного розуміння позицій Вебера важливе значення має його оцінка сутності та ролі держави. Держава, писав він, так само і як політичні союзи, що історично їй попередні, є панування людей над людьми, яке спирається на легітимне насильство як на засіб. При цьому Вебер виділяв три види внутрішніх причин, на підставі яких люди можуть підкоритися можновладцям. Це, по-перше, авторитет «вічно вчорашнього», тобто моралі, освяченої традицією, традиційне панування, як його здійснювали патріарх або патримоніальний князь старого типу. По-друге, харизматичне панування, як його здійснюють пророк або в політичній області обраний князь-воєначальник, або плебісцитарний володар, видатний демагог і політичний партійний вождь. І нарешті, панування в силу «легальності», в силу віри в обов'язковість легального встановлення та ділової компетентності, обґрунтованої раціонально створеними правилами.

У даному колі міркувань інтерес представляє таке положення, сформульоване Вебером: «Будь-яке панування як підприємство (Herrschaftsbetrieb), що вимагає постійного управління, потребує, з одного боку, в установці людської поведінки на підпорядкування панам, яка домагається бути носіями легітимного насильства, а з іншого боку, - за допомогою цього підпорядкування - у розпорядженні тими речами, які в разі потреби залучаються для застосування фізичного насильства: особистий штаб управління і речові (sachlichen) кошти управління».

Одне з центральних місць у сучасних теоріях державного управління займає теорія бюрократії. Тому з даної точки зору чималий інтерес представляють ідеї, запропоновані Вебером. Їх суть полягає у визнанні того, що бюрократія в сучасному розумінні цього слова є історичним феноменом, що виникла на певному етапі історичного розвитку. І цей етап в загальному і цілому збігається з появою сучасної національної держави, здатної за свій рахунок утримувати власних службовців. Інакше кажучи, бюрократія виступає породженням капіталістичного грошового господарства, і в цьому відношенні вона істотно відрізняється від усіх попередніх державних службовців, наприклад, так званих мандаринів в Стародавньому Китаї або в системі управління феодальних князівств середньовіччя.

Помітний внесок у розробку форм правління, в тому числі і найважливіших аспектів державного управління в рамках теорії конституційного права, внесли французькі дослідники. Так, у праці одного із засновників політичної науки Франції, А. Есмена, «Елементи конституційного права», що вийшла в 1895 р., була зроблена спроба виявити і проаналізувати основні принципи державного управління Франції. Інші вчені - Л. Дюгі, А. Мішель, М. Оріу - заклали основи інституційного підходу до проблем державного управління. Необхідно враховувати, що в роботах цих авторів система державного управління, взята сама по собі, не займала самостійного місця, а досліджувалася у тому ступені, в якій допомагала з'ясуванню принципів і форм організації функціонування державно-політичних інститутів в цілому.

У Великобританії вивчення системи державного управління почалося в кінці XIX ст. в Лондонській школі економіки і політичних наук. Естафету в цьому питанні дещо пізніше взяли Оксфордський, Кембриджський, Манчестерський, Ліверпульський та інші університети. Саме в них, головним чином, було зосереджено викладання і вивчення державного управління, політичних інститутів, державної служби, англійського конституційного та адміністративного права. Найбільший внесок у вивчення державно-політичних інститутів, форм правління і політичних систем в цілому внесли Е. Баркер, Д. Коул, Г. Ласкі, Ч. Маннінг, У. Робсон, Г. Файнер та ін. Головну увагу вони приділяли, як правило, формально-юридичному аналізу державно-правових інститутів, формам і особливостям їх організації, механізмів взаємодії та функціонування і т.д.

Чималий інтерес у розглянутому контексті представляють ідеї професора права Колумбійського університету, майбутнього президента США В. Вільсона, який у період Першої світової війни і формування Версальсько-Вашингтонської системи отримав велику популярність за положення, викладені ним у так званих 14 пунктах, серед яких центральне місце займали положення про право націй на самовизначення і створення Ліги Націй. Обґрунтовуючи необхідність реалізації зазначених положень, він у роботі «Вивчення адміністрування», що була опублікована у 1887 р., писав: «Наука адміністрування буде шукати способи поліпшення діяльності уряду, зробить його роботу менш трудомісткою, упорядкує організацію управління».

Виступаючи проти так званої системи розділу здобичі (spoils system), Вільсон обґрунтовував думку про те, що зміна політичного керівництва в ході чергових президентських виборів не повинна відбиватися на адміністративному апараті. Тим самим проголошувалося положення про незалежність і незмінюваність чиновницького апарату. Вільсону належить і пріоритет у введенні так званої теорії адміністративної ефективності, суть якої полягає в пропозиції використовувати в системі державного управління найбільш ефективні методи організації та управління, запозичені з бізнесу та системи управління корпораціями. Заслугою Вільсона слід вважати також прагнення здійснити синтез бюрократії з принципами та інститутами демократії. Він, зокрема, стверджував, що відносини між адміністрацією, яка виконує закони, і владою, що створює закони, «становлять саму сутність урядової системи».

Серед інших американських дослідників, які розвивали ідеї В. Вільсона, доцільно назвати Ф. Дж. Гуднью, який присвятив ряд робіт дослідженню американської системи державного управління. Слідом за М. Вебером Гуднью намагався провести чітку відмінність між політиками і адміністраторами. При цьому, як і В. Вільсон, Гуднью був прихильником наукового управління і менеджменту, незалежного від політики та ідеології. Він ставив під сумнів компетентність демократичного уряду, який не володіє науковими методами управління.

Інтерес В. Вільсона до управлінської науки, заснованої на «бухгалтерських» методах, визначався етичними міркуваннями, зокрема занепокоєнням поширення серед чиновництва корупції, а також вірою в методи, властиві діловій практиці. Відділення управління від «політики», переконання в тому, що управлінський досвід допоможе знайти шляхи вирішення багатьох проблем, стали вихідними передумовами становлення соціальної політики як дисципліни. Як вважали В. Вільсон, Ф. Гуднью та інші вчені, в умовах сучасної держави розвиток професійних управлінських навичок має настільки важливе значення для країни, як і вивчення політичної науки. Виходячи з переконання в тому, що державні чиновники всіх рівнів потопають у корупції, політичні науковці, які пропонували розділити політику та управління, вважали, що це нововведення дасть змогу забезпечити взаємозв'язок теоретичного аналізу та практичного застосування результатів дослідження.

Другий етап у розвитку теорії державного управління охоплює 1910-1950 рр. Як відзначав Б. Дж. Нельсон, «проведення прогресивних соціальних перетворень призвело до значного підвищення ролі вчених, що спеціалізувались на соціальних науках, у дискусіях про державне управління економікою. Розвиток університетів та інших незалежних організацій, що займаються аналізом соціальних проблем, змінило як особисті, так і громадські позиції фахівців у галузі політичних наук, які здобули можливість удосконалювати знання про державу і проводити дослідження для його потреб, залишаючись незалежними від уряду... Науковий напрямок, який розвивався в університетах, міцно встав на ноги до 1920 р., запропонував новий набір стандартних процедур, що дозволяють успішно аналізувати управлінські проблеми і давати практичні рекомендації».

Найбільш фундаментальні роботи в цій області з'явилися в 30-і роки. Це насамперед праці Дж. Муні та А. Рейлі, Л. Галіка і Л. Урвіка, що вважаються класичними. Вони були обумовлені переважно бурхливим зростанням державних установ у період Нового курсу Ф. Рузвельта. За ними послідували роботи У. Бенніса і П. Слейтера, Г. Сейдмана.

Під час дослідження теорії державного управління не можна не торкнутися ідей відомого англійського економіста Дж. М. Кейнса, що викладені у праці «Загальна теорія зайнятості, відсотка і грошей» (1936). Ці ідеї зіграли важливу роль у вдосконаленні державного регулювання економіки. На відміну від неокласиків, які використовували переважно мікроекономічний підхід, Кейнс і його прихильники взяли на озброєння макроекономічний підхід, поставивши метою виявлення та аналіз різних змінних величин, що впливають на економічний розвиток країни. На відміну від прихильників мікроекономічного підходу, що вивчають окремі частини економіки - фірми, господарства, а також процеси на окремих ринках, Кейнса цікавила економіка як цілісна система. Головним недоліком ринкової економіки Кейнс вважав її схильність до періодичних економічних криз і безробіття. Його заслуга полягала в тому, що він запропонував програму антикризової політики та політики повної зайнятості працездатного населення. Розвиваючи ідеї Кейнса, його послідовники в 40-60-х роках створили більш-менш струнку концепцію економічної системи, регульованої як ринком, так і державою. Ключову роль у цьому відігравала держава, що покликана здійснити комплекс заходів із регулювання економіки для подолання негативних наслідків ринку. Серед цих заходів важливе місце займає перерозподіл доходів на користь незаможних верств населення шляхом прогресивного оподаткування, розвитку безкоштовної освіти та охорони здоров'я для запобігання соціальних потрясінь.

На основі цих та подібних їм постулатів кейнсіанці розробили конкретні форми і методи державної економічної політики, серед яких визначальне значення мають теорії антициклічного регулювання та економічного зростання. Як наголошується в книзі «Державне регулювання ринкової економіки», «в умовах економічного спаду пропонується стимулювати розширення інвестицій, по-перше, шляхом збільшення державних витрат на закупівлю товарів та послуг з метою компенсації відсутнього приватного попиту, по-друге, шляхом впливу на норму банківського відсотка, яка з метою розширення інвестицій не повинна бути занадто високою. Цей вплив, на думку кейнсіанців, держава забезпечує за рахунок випуску в обіг додаткових грошей, в результаті чого можлива помірна інфляція. І нарешті, по-третє, вплив на інвестиційний процес держава здійснює, регулюючи ставки оподаткування, з тим щоб підвищити як виробничий, так і споживчий попит».

Значний інтерес на Заході викликали концепції економічного зростання. Саме завдяки теоріям зростання кейнсіанські рекомендації широко використовувалися урядами всіх розвинутих капіталістичних країн у 50-60-х роках. Найважливіший фактор економічного зростання - обсяг інвестицій. У цьому плані вирішальне значення надається державним витратам, забезпечується, значною мірою, дефіцитним фінансуванням.

У Франції після Другої світової війни сформувалася так звана соціологічна школа, представники якої розробили і обґрунтували необхідність використання теорії та практики дирижизму, який був покликаний забезпечити післявоєнне відновлення економіки країни, її модернізацію, реконструкцію старих та створення сучасних галузей виробництва, прискорення темпів економічного зростання. Для реалізації цих цілей відомий економіст Ф. Перру заснував Інститут прикладних економічних наук. З 1948 р. почав виходити створений ним журнал «Прикладна економіка». У пошуках шляхів і засобів реалізації цієї політики представники соціологічної школи оголосили принцип вибірковості політики держави для відновлення і розвитку насамперед таких «привілейованих точок застосування сили», як галузі важкої промисловості, хімії, загального машинобудування, нафтопереробки, що розглядаються як мотори, рушійні сили економічного і соціального прогресу. При цьому головне завдання вони вбачали у тому, щоб домогтися структурної перебудови французької економіки, забезпечення конкурентоспроможності французьких товарів на світовому ринку. Однак поступово ставав усе більш очевидним той факт, що принципи дирижизму вже не відповідають інтересам французького крупного капіталу, що зміцнив свої позиції, і не сприяють можливості успішно конкурувати на світових ринках.

У цей період особливою активністю вирізнялися американці. Це багато в чому пояснювалося тим, що в США з перших десятиліть XX в. розгорнулися широкомасштабні зусилля щодо розробки теорії і практики менеджменту в провідних галузях бізнесу, що, в свою чергу, не могло не позначитись і на схожих дослідженнях у галузі державного управління.

Ці десятиліття ознаменувалися появою двох дослідних та освітніх напрямів у теорії адміністративного управління, які стали відомі під назвами «класична школа» і «школа людських відносин».

До представників класичного напряму відносять, як правило, Л. Уайта, Ф. Тейлора, А. Файоля, Д. Муні, Ф. і Л. Гілбрет та ін., що займалися проблемами організації управління в бізнесі. Їх об'єднувало переконання в тому, що система державного управління повинна бути орієнтована на досягнення поставлених цілей з максимальною ефективністю при мінімальних витратах. В якості основних засобів такої оптимізації організації діяльності системи вони пропонували спеціалізацію, єдність розпоряджень, делегування відповідальності, централізацію, корпоративний дух та ін.

Для них було характерно визнання існування найтіснішого зв'язку між теорією державного управління і наукою управління приватними підприємствами. Показово, що курси обох напрямків читали в багатьох навчальних закладах США, де готували фахівців як для державної служби, так і для ділової адміністрації приватного бізнесу. Цей підхід особливо наполегливо відстоювали Ф. Тейлор, Г. Емерсон і Г. Форд, які розглядали управління як в бізнесі, так і в державно-адміністративній системі в якості механізму, за допомогою якого можна досягати поставлених цілей з максимальною ефективністю при мінімальних витратах ресурсів.

Але особливо велика заслуга в розробці цієї проблематики належить французькому досліднику А. Файолю, роботи якого стали класичними в цій галузі. Він першим поставив проблему організованого навчання менеджменту у Франції. Ще до Першої світової війни Файоль створив і очолив Центр адміністративних досліджень, який виконував замовлення різних державних відомств і організацій бізнесу. У книзі «Загальне і промислове управління», опублікованої в 1916 р., він сформулював «теорію адміністрації». Файоль був переконаний в тому, що запропоновані ним положення та установки є універсальними і можуть застосовуватися майже у всіх сферах суспільного життя: економіці, системі державного управління, армії і т.д.

Він відокремив шість основних груп функцій управління: технічні, комерційні, фінансові, страхові, облікові та адміністративні. Причому адміністративним функціям він надавав визначальне значення, вважаючи, що саме вони виконують завдання розробки загальної програми роботи установи, підбору кадрів, координації зусиль різних підрозділів. Інтерес представляють також сформульовані ним 14 принципів управління. Ці принципи склали невід'ємну частину школи «наукового менеджменту».

Розглядаючи як предмет наукового управління зв'язок між машиною і окремим робітником, представники цього напрямку робили наголос на комплексі виконуваних робочим операцій, його втоми, професійної підготовки та інших аспектах, на підставі яких робочий розглядається як програмований фактор виробництва. Новизна цього підходу полягала в тому, що в такому вигляді раніше питання ніколи не ставилося. Роль зазначеного підходу в підвищенні продуктивності була дійсно висока. Що стосується органів державного управління, то існували певні перешкоди на шляху застосування методу підвищення їх продуктивності. Тому його прихильники з числа реформаторів системи державної служби домоглися прийняття та істотного вдосконалення Закону про державну службу (1883). Однією зі сфер системи державної адміністрації, де наукове управління отримало найбільше застосування, став аналіз трудових процесів у системі державного управління, класифікації посад державних службовців. Е. Гріффенхатен запропонував ряд методів класифікації посад, які з часом стали застосовуватися і на рівні федерального уряду. В цілому слід визнати, що концепції наукового управління не знайшли серйозного застосування в роботі державних установ. Але все ж тут були вдалі приклади, серед яких можна назвати хронометрування операцій у військових організаціях під час війни, а також у державних організаціях. Пізніше метод хронометрування продовжував застосовуватися Товариством Тейлора, яке було перейменовано в Товариство ефективності. З урахуванням усіх переваг цієї школи її недоліком є ​​той факт, що конструкції її представників дають явну слабинку, коли мова йде про використання в повному обсязі людського фактора. Цей недолік намагалися подолати представники іншої великої школи даного періоду, що отримала назву «школа людських відносин».