Змістовий модуль №2. Організація публічного адміністрування

Тема 9. Цінності та «дерево цілей» публічного адміністрування

9.1. Формування «дерева» цілей у публічному адмініструванні

9.2. Стратегічний рівень публічного адміністрування

9.3. Ресурсне забезпечення цілей публічного адміністрування

9.1. Формування «дерева» цілей у публічному адмініструванні

Питання цілестановлення в управлінні взагалі (у будь-якому його вигляді), а в публічному управлінні особливо, належить до числа найбільш актуальних і важливих для управлінської теорії та практики. Мета в управлінні являє собою ідеальний образ (логічну модель) бажаного стану суб'єкта чи об'єкта управління, сформульований на основі пізнання та врахування їх об'єктивних закономірностей і організаційних форм, потреб та інтересів. Цілі в управлінні, які передбачають практичні дії багатьох людей, менш за все пов'язані з прожектерством, фантазуванням, волюнтаризмом, безграмотністю та іншими «теоріями» сплячого розуму.

Перехід до справжньої (а не словесної) демократії передбачає перш за все зміну механізмів цілестановлення в публічному адмініструванні, надання даній підсистемі елементів об'єктивно зумовленого, суб'єктивно обґрунтованого і раціонального характеру. Цілі являють собою продукт свідомості, суб'єктивне відображення об'єктивного. Подібна подвійність - об'єктивна підстава і ідеальний вираз - веде до того, що у кожної мети може бути дуже різним співвідношення між дійсним та ідеальним (уявним), образно кажучи, між «земним» і «небесним».

Проте висування цілей перед державним управлінням, з одного боку, що стосується всього суспільства, а з іншого - що спирається на державну владу, - дуже важкий інтелектуальний процес. В ньому можна виділити наступні системоутворюючі моменти:

1. громадські джерела виникнення і фіксування цілей публічного адміністрування. Об'єктивно цілі публічного адміністрування народжуються і повинні народжуватися «внизу» - йти від потреб та інтересів людей, об'єднаних у державу. Сенс і цілі нормальної держави полягають у тому, щоб сприяти матеріальному і духовному розвитку свого народу. Саме внутрішній стан суспільства і хвилюючі його проблеми є справжнім і актуальним джерелом формування цілей публічного адміністрування.

При цьому необхідно вивчення об'єктивних умов, які складаються навколо суспільства і всередині його, реальне визначення можливостей та сили суб'єктивного фактора, конкретне знання потреб та інтересів конкретних керованих об'єктів в керуючих впливах. Цілестановлення має стати об'єктовізованим.

2. суб'єктивна сторона цілестановлення і викликані нею відносність і відкритість сформульованих цілей публічного адміністрування. Існують реальні труднощі в обґрунтуванні цілей, які ніколи не можна ігнорувати. Адже будь-яке майбутнє завжди неясне, невідоме, ймовірнісне, ​​альтернативне, відкрите. Передбачати його доводиться на базі інформації про минуле. Все, що відбулося, стало історією, ми знаємо, але що буде, можемо тільки припускати, хоча аналіз певних тенденцій, закономірностей, однозначних проявів створює передумови для відомого проникнення в майбутнє. У той же час без накреслення майбутнього не можна будувати навіть приватне життя, не кажучи вже про суспільне, до того ж в рамках держави. Відома формула французького філософа О. Конта: знати, щоб передбачати, передбачати, щоб керувати.

У 20-х роках XX століття Н.Д. Кондратьєв розглянув проблему про передбачення:

а) стихійного перебігу подій;

б) певного ефекту здійснюваних людьми дій і заходів;

в) можливих засобів нашого впливу на події;

г) передбачуваних результатів від виконання намічених, дій і заходів та їх впливу на життя.

Вже тоді почало виникати розуміння зв'язаності тих явищ, які можна позначити як «4 П» - передбачення, прогнозування, програмування, планування. Всім зрозумілі обмеження, що накладаються на ці явища, всі визнають труднощі в їх інтелектуальному описі і, особливо, у практичній реалізації, але зрозуміло, що необхідно введення даних явищ в процеси публічного адміністрування, та й в інші види управління.

Сама сутність управління вимагає налагодженого механізму визначення мети, а в ньому логічного просування від більш абстрактного загального передбачення (футурології) до конкретного прогнозування (у різних моделях і варіантах), від нього - до програмування з використанням сучасної математичної та іншої методології та методики, а далі і до планування - вибору належного способу дій та його неухильного проведення в життя.

3. ієрархія цілей публічного адміністрування, яка має великий соціологічний зміст. Під впливом концепції економічного детермінізму Маркса тривалий час в публічному адмініструванні первинною, основоположною метою вважався економічний розвиток. Але такий підхід прийнятний лише в тому сенсі і межах, що, дійсно, економіка створює ресурсну базу для суспільства і вирішення його проблем. Перетворення ж економіки в самоцінність веде часто до руйнування системи «природа - суспільство - людина», що добре видно на прикладі багатьох країн, у тому числі й розвинених. Вважається, що головним для суспільства і тим самим для публічного адміністрування є створення, підтримка і поліпшення умов для вільної, спокійної, творчої життєдіяльності людей, налагодження раціональних взаємовідносин між особистістю, суспільством і державою. Звідси й ієрархія цілей публічного адміністрування, побудована на принципі пріоритету потреб та інтересів розвитку суспільства.

За джерелом виникнення і змістом, спадаючою (від більш до менш складної і в той же час похідної) і логічною послідовністю (коли попередня детермінує наступну) основні види цілей публічного адміністрування утворюють наступну структуру:

- суспільно-політичні, що охоплюють комплексний, цілісний, збалансований і якісний розвиток суспільства;

- соціальні, що відображають вплив суспільно-політичних цілей на соціальну структуру суспільства, взаємини її елементів, стан і рівень соціального життя людей;

- духовні, пов'язані в одному аспекті зі сприйняттям духовних (культурних) цінностей, якими керується суспільство, а в іншому - з введенням духовного потенціалу суспільства в реалізацію суспільно-політичних і соціальних цілей;

- економічні, що характеризують і затверджують систему економічних відносин, що забезпечують матеріальну основу реалізації суспільно-політичних та інших цілей;

- виробничі, що складаються в створенні і підтримці активності тих керованих об'єктів, які відповідають вищезгаданим цілям та сприяють їх здійсненню;

- організаційні, спрямовані на вирішення організаційних проблем в суб'єкті і об'єктах публічного адміністрування - побудова відповідних функціональних і організаційних структур;

- діяльнісно-праксеологічні, які передбачають розподіл і регулювання діяльності за конкретними структурами, службовими і робочими місцями;

- інформаційні, що ведуть до забезпечення намічених цілей необхідною, достовірною та адекватною інформацією;

- роз'яснювальні, що вимагають відпрацювання знань, мотивів і стимулів, що сприяють практичному здійсненню комплексу цілей публічного адміністрування.

Зрозуміло, дана ієрархія цілей багато в чому умовна, є предметом логічних міркувань, але вона створює відомий орієнтир, "шкалу відліку» в даному питанні і дозволяє оцінювати управлінську практику з точки зору того, що вона дає суспільству і які в ньому здійснює цілі.

4. побудова самого «дерева цілей» публічного адміністрування. Центральними, визначальними («стволом») «дерева цілей» публічного адміністрування є стратегічні цілі, пов'язані з якістю суспільства, його збереженням або перетворенням. За своїм характером ці цілі Дж.К. Гейбрейт називає захисними і позитивними. Стратегічні цілі розгортаються в оперативні, що фіксують великі блоки дій з досягнення перших, а оперативні - в тактичні, що визначають щоденні й конкретні дії по досягненню перших і других цілей. Іноді стратегічні цілі називають головними, а цілі, що дозволяють їх досягати, такими, що забезпечують. У науковій літературі зазначається градація цілей публічного адміністрування і з інших підстав:

1. за обсягом: загальні (для всього публічного адміністрування) і приватні (для окремих його підсистем, ланок, конкретних компонентів);

2. за результатами: кінцеві і проміжні;

3. за часом: віддалені, близькі й безпосередні.

Слід сказати і про так звані побічні (похідні) цілі, які безпосередньо не пов'язані з реалізацією стратегічних (головних) цілей, але при цьому можуть виникати і носити негативний, протилежний по відношенню до них сенс. Вони небажані, і все-таки з ними доводиться рахуватися.

Побудова «дерева цілей» публічного адміністрування на базі і з урахуванням їх ієрархії передбачає в цілому непросту процедуру, причому стосовно як до публічного адміністрування в цілому, так і до його окремих частин. Потрібно мати продумане визначення стратегічних (головних) цілей, а потім зробити «розгалуження» цих цілей за усіма іншими їх видами. Важливе значення має узгодження цілей з тим, щоб вони підтримували і взаємообумовлювали одна одну. Необхідна обґрунтована субординація цілей, за якою вони ніби «працювали» одна на одну і реалізація однієї мети ставала джерелом для іншої. Субординація цілей посилює механізм цілестановлення в публічному адмініструванні. І, звичайно, першорядна проблема полягає в досягненні адекватності цілей публічного адміністрування потребам та інтересам суспільства, тим цілям, які об'єктивно породжуються керованими об'єктами.