23. Взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законодательное регулирование взаимодействия.

Возможны четыре типа взаимоотношений между федеральными и региональными органами власти:

1 взаимоотношения, связанные с возложением на органы государственной власти субъектов РФ определенных обязанностей по вопросам, находящимся в исключительном ведении РФ, при котором осуществляется административное руководство со стороны федеральных органов государственной власти региональными исполнительными органами;

2 взаимоотношения, связанные с вопросами совместного ведения и с вопросами, в основном, 3 находящимися в компетенции РФ, предусматривающие, что федеральные органы государственной власти должны в обязательном порядке выяснить мнение региональных органов государственной власти, однако право на принятие окончательного решения остается за федеральными органами (отношения «решающий голос Федерации – совещательный голос региона»);

4 равноправные взаимоотношения по вопросам совместного ведения, в равной мере распределенные между Федерацией и субъектами РФ. Наряду с договорными, равноправные отношения осуществляются при принятии решений в так называемом режиме «двойного ключа». В частности такое взаимодействие предусмотрено ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, установившей, что «статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации»;

Вопрос о механизмах обеспечения согласованного взаимодействия между органами публичной власти всех уровней в настоящее время урегулирован в РФ недостаточно. Исходя из действующего законодательства, следует выделить следующие формы указанного взаимодействия:

а)договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации;

б)соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о взаимной передаче осуществления части своих полномочий;

в)взаимодействие при работе над проектами федеральных законов и законов субъектов Федерации;

г) согласование решений, принимаемых органами государственной власти одного уровня с органами власти иных уровней на стадии подготовки проектов иных документов, затрагивающих интересы и РФ и региона;

д)принятие решений консенсусом уполномоченных органов различных уровней власти (решение по принципу “нескольких ключей”);

е)формирование совещательных, координационных, экспертных и иных органов, а также применение согласительных процедур.

Наиболее общей проблемой остается принятие федеральных нормативных правовых актов, возлагающих на субъекты РФ дополнительные расходы без предоставления источников финансирования. Это тем более недопустимо в свете принятых законов об организации власти на региональном и местном уровнях. Поэтому для урегулирования подобного рода проблем, затрагивающих большинство регионов РФ необходимо не откладывая внести изменения в Бюджетный кодекс или разработать новый ФЗ об основах межбюджетного регулирования в Российской Федерации с закреплением в них положения, согласно которому осуществление полномочий по предметам ведения федерального центра, в том числе – переданным регионам, должно финансироваться исключительно из федерального бюджета.

Механизмом организации взаимодействия между уровнями власти, заслуживающего самого пристального внимания, является деятельность совещательных, координационных, экспертных и иных как универсальных, так и профильных органов. Опыт работы Государственного Совета РФ, Совета законодателей, ряда Советов при Президенте РФ говорит, что регулярное общение руководителей России и субъектов Федерации и (или) их уполномоченных представителей по вопросам, имеющим общефедеральное значение, весьма конструктивно и полезно. Подобную практику следует развивать и далее. Вместе с тем при создании новых или реорганизации действующих органов важно не допускать дублирования функций, четко определять компетенцию каждого из них, статус принимаемых решений, устанавливать полномочия и ответственность членов совещательных органов.

Особое положение в системе федеральных органов, призванных организовывать согласованную работу федеральных и региональных органов власти, занимает институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, который, с одной стороны, деконцентрирует полномочия президентской власти, а, с другой, приближает федеральный аппарат управления к субъектам РФ. По оценке значительного числа субъектов РФ (69% от числа участвовавших в анкетировании), взаимодействие федеральных и региональных органов власти с введением этого института улучшилось. В ряде регионов (Алтайский край, Костромская, Липецкая области и др.) активнее стали решаться экономические вопросы, появляются разработки стратегий развития округов, накапливается опыт интеграции интересов, входящих в них регионов. В то же время в деятельности института полномочных представителей существует ряд серьезных проблем. В отсутствии четко определенной компетенции окружных структур нередко допускаются параллелизм и дублирование функций федеральных органов исполнительной власти, снижается оперативность при согласовании решений по кадрам, награждениям и другим вопросам взаимодействия федеральных и региональных органов власти. Например, координация деятельности территориальных федеральных органов, возложенная на полномочных представителей Президента РФ, по сути, перешла к федеральным инспекторам в субъектах РФ. Координировать деятельность 60-65 территориальных федеральных органов в условиях отсутствия у федеральных инспекторов необходимого административного аппарата, управленческого опыта и т.д. эффективно невозможно. Для изменения ситуации необходим комплекс мер, позволяющий оградить территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти от внесистемного влияния на них на местах и по предметам ведения РФ.

В России своё взаимодействие с государственной властью органы местного самоуправления осуществляют, в первую очередь, с региональной исполнительной властью. Поэтому и непосредственное влияние исполнительных органов власти субъектов РФ на органы местного самоуправления значительно выше, чем у федеральных органов. В то же время новый ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно и необоснованно ограничивает поле эффективного взаимодействия региональной и местной властей, неправомерно сужает законодательные возможности субъектов РФ по регулированию местного самоуправления. Например, предусмотренное ранее действовавшим ФЗ полномочие субъектов РФ регулировать законами особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций в новом ФЗ не предусмотрено.

На каждом уровне: федеральном, региональном и местном у органов исполнительной власти происходит смешение как предметов ведения, так и полномочий. Поэтому основная задача состоит в том, чтобы систематизировать и увязать воедино все государственные функции, которые реализуются на каждом из этих уровней.

Задачи и функции каждого уровня власти определяются в федеральных законодательных актах, издаваемых по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Практически каждый принятый по этим предметам федеральный закон затрагивает вопросы не только разграничения полномочий, но и взаимодействия разноуровневых органов государственной власти. Но при этом ни в одном из них не содержится конструктивных, операциональных и универсальных механизмов организации взаимодействия.

Позитивную роль при совершенствовании механизма взаимодействия федеральных и региональных органов власти может сыграть расширение практики передачи органам исполнительной власти субъектов РФ осуществления части полномочий территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Заключение соответствующих соглашений прямо предусмотрено ч. 2 ст. 78 Конституции РФ. Публично-властные полномочия должны осуществляться на том уровне власти, который сможет наиболее эффективно их реализовать в интересах граждан и общества. Ст. 26.8 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (в редакции Федерального закона от 04.07.2003 г. №95ФЗ) Правительству РФ поручено определить порядок подготовки и заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. До настоящего времени такой документ Правительством РФ не издан.

Назрела необходимость подготовки и принятия ФЗ о разграничении государственной собственности РФ, государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности. Вопросы разграничения собственности в Российской Федерации до сих пор регулируются Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.91 г. «Оразграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Этот устаревший документ сегодня не обеспечивает должного качества нормативного регулирования соответствующих отношений, что порождает серьезные проблемы на практике. Со дня принятия действующей Конституции России прошло уже более 10 лет. Переходный период, в течение которого продолжали действовать акты законодательства, изданные в рамках прежней конституционной системы, должен завершаться.

По общему мнению экспертов и представителей региональных органов власти в настоящее время практика осуществления компетенции органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения не отвечает интересам ни одной из этих сторон, причем называется одна и та же причина: отсутствие правовых оснований для учета и согласования мнений сторон и для обязательного исполнения совместно принятых решений. Отсутствие детализированного правового режима согласования интересов РФ и её субъектов, а также отсутствие правообеспеченных механизмов разработки, принятия и исполнения совместных решений привели к тому, что в начатом процессе разграничения предметов совместного ведения и полномочий одностороннее преимущество получили федеральные интересы.