§ 6. Административно-территориальное деление

225

В государственном механизме Пятой республики Парламент уступает пальму первенства исполнительной власти. Тем не ме­нее ни одно сколько-нибудь важное политическое решение, а тем более требующее своего законодательного оформления, не мо­жет быть принято без участия и вопреки воли Парламента. Это предопределяет его место и роль в общей системе высших госу­дарственных органов страны.

§ 6. Административно-территориальное деление и местное самоуправление

Административное деление и реформа местного управления

Французская Республика — унитарное государство. Его со­ставные части не являются ни государствами, ни государствен­ными образованиями. Вплоть до недавнего времени администра­тивно-территориальная структура Франции и организация управ­ления на местах воспроизводили те модели, которые были созданы еще в годы Французской революции и правления Наполеона I. Радикальные реформы были осуществлены в 80-х гг. посредством принятия законов о децентрализации.

Франция обладает довольно сложной административно-тер­риториальной структурой. Традиционно в качестве ее составных частей выступают (снизу вверх): коммуна, кантон, округ, депар­тамент и регион. Из этих пяти образований два — кантон и ок­руг — по сути дела не обладают органами общей администрации и, скорее, выступают как территориальные пределы деятельнос­ти некоторых специальных административных органов. Кроме них во Франции существует целый ряд других специальных округов — это военные, судебные, школьные и другие округа, границы ко­торых не всегда совпадают с границами административно-терри­ториальных единиц. В современной Франции только коммуны, департаменты и регионы располагают органами самоуправления и служат территориальной основой деятельности самоуправляющихся территориальных коллективов. Именно в пределах этих трех еди­ниц и функционирует сегодня система самоуправления во Фран­ции.

Основные административно-территориальные единицы Франции — департамент и коммуна — быгли созданы еще уч­редительным собранием в 1790 г. Что касается департаментов, то главным критерием их формирования служила возможность каждого жителя совершить путешествие из любого населенного пункта данного департамента в административный центр и об­ратно в течение одного дня. С этим связаны и размеры департа­ментов во Франции, и их сравнительно большое количество (свы­ше 90 только на территории метрополии). Коммуны создавались

225 Глава 16. Основы конституционного права Франции

на базе церковных приходов, и, поскольку в те времена абсо­лютное большинство составляли мелкие сельские приходы, это предопределило возникновение большого числа мелких коммун. Однако статус коммун был распространен и на городские цент­ры. Это привело к тому, что во Франции можно встретить вплоть до настоящего времени коммуны, насчитывающие несколько десятков жителей, и коммуны больших городских агломераций, которые насчитывают миллионы жителей. Потребности экономи­ческого и социального развития привели к возникновению таких крупных административно-территориальных единиц, как регио­ны. Их создание в качестве объединения отдельных департамен­тов было начато еще в 1961 г. Однако попытка юридически офор­мить разделение всей страны на регионы путем вынесения соот­ветствующего законопроекта на референдум в 1969 г. не получила поддержки ,у большинства населения. (Провал на референдуме 1969 г. правительственного законопроекта послужил одной из причин досрочной отставки Шарля де Голля.) Несмотря на не­одобрение проекта создания регионов на референдуме, уже не­сколько лет спустя, в 1972 г., был принят закон, придавший регионам статус юридического лица. В то же время вопрос об их статусе как административно-территориальных единиц оставал­ся открытым. И только в 1982 г., с принятием Закона о децентра­лизации, было юридически оформлено образование региона в качестве территориального коллектива, а вся территория стра­ны была разделена на регионы.

В соответствии с Законом 1982 г. были радикально пересмот­рены положения, касающиеся административного контроля за деятельностью органов самоуправления. Представители Правитель­ства на местах перестали осуществлять функции местных испол­нительных органов, и они перешли к выборным представитель­ным собраниям и создаваемым ими органам. Определенные изме­нения были внесены также в статус коммун, что затронуло прежде всего правовое положение городских агломераций таких круп­нейших центров Франции, как Париж, Марсель, Лион. Специаль­ным статусом был наделен остров Корсика, несколько отличаю­щийся по своему этническому составу от остальной территории Франции-метрополии. Вопросы разграничения компетенции меж­ду государством и самоуправляющимися коллективами были уре­гулированы законодательными актами, принятыми в 1983 г. В со­ответствии с этими актами была значительно расширена сфера компетенции самоуправляющихся коллективов и сформулирова­ны некоторые общие принципы, определяющие, какие именно материальные ресурсы и финансовые средства передаются в ве­дение органов самоуправления. В последующие годы был принят ряд других частных, или специальных, законодательных актов, которые уточнили отдельные вопросы разграничения компетен­ции между государством и самоуправляющимися коллективами. Например, об инвестициях в жилищное строительство, о распре­