§ 2. Форма государственного устройства 64

Все остальные признаки унитарного государства определя­ются приоритетом общегосударственного начала в построении и деятельности этого государства. Унитарное государство имеет единую конституцию и единую правовую систему; единое граж­данство; единую систему высших органов государства (президен­та или монарха, парламент, правительство); единую судебную систему.

С точки зрения организации публичной власти в центре и на местах, а также характера взаимоотношений центральных и мес­тных органов все унитарные государства можно подразделить на централизованные, относительно децентрализованные и децен­трализованные.

В централизованном унитарном государстве административ­но-территориальные единицы единолично управляются назначен­ными из центра чиновниками, а выборные местные органы, как правило, отсутствуют (Судан, Малави). В Индонезии чиновники, управляющие соответствующими административно-территориаль­ными единицами, либо непосредственно назначаются "сверху", либо утверждаются из числа кандидатур, предложенных местны­ми представительными органами. В некоторых европейских госу­дарствах (Польша, Болгария) областное звено территориального устройства не имеет выборных представительных органов, а ад­министративное управление осуществляют назначенные прави­тельством чиновники (начальники областей — в Болгарии, воево­ды — в Польше).

Относительно децентрализованное унитарное государство характеризуется тем, что наряду с назначенными из центра чи­новниками (например, префектами во Франции) существуют из­бранные населением муниципальные органы (в той же Франции — мэры, советы в департаментах). Права выборных органов на мес­тах существенно ограничены, а правительственные агенты обла­дают не только обширными административными полномочиями, но и правом вмешательства в дела муниципального управления.

В децентрализованном унитарном государстве нет назначен­ных правительством администраторов, а местное управление осу­ществляют выборные органы местных административных единиц (например, советы графств в Англии). Здесь контроль правитель­ства за деятельностью местных органов носит более опосредован­ный характер и может проявляться, например, через бюджетное и финансово-кредитное регулирование. Кроме того, в децентра­лизованном унитарном государстве существует достаточно чет­кое разграничение полномочий между центральной властью и вла­стью местных территориальных сообществ, что сближает эти го­сударства с федерациями.

Территориальная (областная) автономия. Вдецентрализован-ных унитарных государствах может существовать территориаль­ная (областная) автономия, под которой понимается конституци­онно закрепленное внутреннее самоуправление части террито­

65

Глава 5. Формы государства в зарубежных странах

рии государства. В зависимости от объема прав, предоставленных местным органам, различают политическую и административную автономию. Политическая автономия предполагает наличие осо­бого юридического статуса, закрепленного в специальном зако­нодательном акте, а также право издания законов по вопросам местного значения. Органы административной автономии не об­ладают правом издания местных законов, однако их права в уп­равленческой сфере несколько шире, чем в обычных администра­тивных единицах. Кроме того, органы административной автоно­мии могут участвовать в разработке акта, определяющего правовой статус данной формы автономии.

Автономия представляет собой форму децентрализации госу­дарственных функций с учетом географических, исторических, а нередко и национальных особенностей той или иной территории.

Политическая автономия довольно широко распространена в унитарных государствах Европы, Азии и Африки. Так, в составе Великобритании политической автономией обладает Северная Ирландия (Ольстер), которая имеет собственный парламент (стор-монт) и собственное правительство, которые, однако, длительное время не функционировали в связи с введением в 1972 г. прямого правления Лондона. В ходе проведенного в 1997 г. референдума в Шотландии и Уэльсе население этих частей страны высказалось за введение там ограниченной автономии и воссоздание собственных парламентов. Шотландия к тому же имеет собственную правовую и судебную систему, собственную церковь, за шотландскими пред­ставителями зарезервированы места в британском Парламенте.

Областная политическая автономия существует и в Италии, где она отражает, с одной стороны, исторические различия в тра­диционном укладе жизни отдельных регионов (Сицилия, Сарди­ния), а с другой — национальный состав территорий (Трентино-Альто-Адидже, Венеция-Фриулия-Джулия).

Конституция Испании 1978 г. провозгласила право на созда­ние автономий по национально-территориальному принципу. В соответствии с этим конституционным положением в стране были созданы четыре "национальные провинции": Страна басков, Ка­талония, Андалусия и Галисия. Правовой статус этих автономных сообществ определяется органическими законами (отдельно для каждой провинции), которые принимаются центральным парла­ментом на основе проектов, разработанных провинциальными ас­самблеями (парламентами). "Национальные провинции" наделяются большими правами, чем 13 "исторических" территориальных об­ластей этой страны.

Образование автономии может быть обусловлено и географи­ческим положением территории, ее сравнительной удаленностью от основной части страны. Именно эти факторы сыграли немало­важную роль в предоставлении автономии Фарерским островам (автономный статус с 1948 г.) и Гренландии (автономный статус с 1979 г.) в составе Датского королевства и Аландским островам в