Особенности проведения прокурорской проверки исполнения законодательства комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав

Координация деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних законом возложена на комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, в работе которых принимают участие прокуроры. Участие в работе комиссий позволяет реально влиять на реализацию комиссиями правозащитных функций. Кроме того, прокурорами в соответствии с требованиями п. 10.1 Приказа N 188 необходимо усилить надзор за соответствием региональных нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность комиссий, используя свои полномочия, активно влиять на реализацию комиссиями правозащитных функций, принципиально реагировать на необоснованное изменение статуса комиссии для обеспечения возможности КДН и ЗП реально выполнять возложенные на них функции координаторов по борьбе с детской безнадзорностью.

Законом N 120-ФЗ определен системообразующий орган, функцией которого является объединение, координация деятельности субъектов профилактики, обеспечение их взаимодействия, - комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - комиссии или КДН и ЗП). Статья 11 Закона N 120-ФЗ возложила на комиссии широкие профилактические функции: защита и восстановление прав и законных интересов несовершеннолетних; выявление и устранение причин и условий, способствующих правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних; координация деятельности органов и учреждений системы профилактики; осуществление мер по координации вопросов, связанных с соблюдением условий воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также с обращением с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики. Помимо этого, на комиссии фактически возложены и функции ювенальной юстиции в отношении родителей, не исполняющих или ненадлежащим образом исполняющим обязанности по воспитанию детей, и несовершеннолетних, совершивших административные правонарушения, общественно опасные деяния.

Проверку законности в деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав предваряет получение и анализ статистической информации о работе комиссии (форма федерального статистического наблюдения N 1-КДН "Сведения о деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", утвержденная приказом Федеральной службы государственной статистики от 30.07.2018 N 464), планов работы на текущий и предыдущие годы с учетом положений действующего законодательства.

Проверку целесообразно начать с анализа деятельности комиссии с учетом требований ст. 11 Закона N 120-ФЗ.

Прежде всего необходимо установить наличие нормативного акта, регламентирующего деятельность комиссии, проверить соответствие Положения о комиссии нормам федерального законодательства, полномочия ее членов, установить, правомочным ли составом комиссии принимаются постановления.

Проверить, что делается комиссией по осуществлению мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних. Указать, скольким несовершеннолетним и по каким вопросам оказана помощь непосредственно комиссией, сколько представлений и предложений внесено и в какие учреждения по устранению причин и условий социального неблагополучия детей, каково реагирование руководителей этих органов.

Дать оценку эффективности осуществления комиссией мер по координации вопросов, связанных с соблюдением условий воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также с обращением с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Изучить формы и методы осуществления координации деятельности органов и учреждений системы профилактики (п. 3 ч. 1 ст. 11 Закона N 120-ФЗ). Проанализировать эффективность взаимодействия последних на примере нескольких детей, в том числе неоднократно задерживающихся органами полиции за безнадзорность; числящихся в скрытом отсеве; вовлеченных в наихудшие формы детского труда и т.д.

Истребовать и проанализировать данные о количестве представлений органов управления образованием и образовательных учреждений об исключении несовершеннолетних, не получивших основного общего образования. Соотнести эти данные с отчетом РОУО формы Д-12, сведениями о количестве "скрытого отсева". Сверить списки учащихся, числящихся в "скрытом отсеве" по школам и профессиональным училищам, с данными ПДН, органов опеки и попечительства и социальной защиты, располагают ли последние сведениями о таких подростках, каковы причины "скрытого отсева" в каждом конкретном случае, что сделано для возвращения подростка в учебное заведение и нормализации семейного неблагополучия. Привести примеры ненадлежащей работы и отсутствия взаимодействия.

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав принимают постановления по вопросам, отнесенным к их компетенции, обязательные для исполнения органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

В постановлении комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав указываются выявленные нарушения прав и законных интересов несовершеннолетних, причины и условия, способствующие безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, меры по их устранению и сроки принятия указанных мер.

Органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних обязаны сообщить комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав о принятых мерах по исполнению данного постановления в срок, указанный в постановлении.

В ходе проверки необходимо истребовать и оценить сами постановления комиссии, ответы на них.

Проверить исполнение комиссией требований административного законодательства при привлечении к административной ответственности несовершеннолетних и иных взрослых:

- соблюдается ли срок давности при привлечении к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ), выносятся ли постановления о прекращении производства по истечении срока давности (ст. 24.5, 29.1 КоАП РФ);

- соблюдается ли срок рассмотрения административных дел (ст. 29.6 КоАП РФ), особенно в период отпуска председателя или ответственного секретаря комиссии; установить, проводятся ли заседания комиссии во время отпусков членов комиссии, правомочия лиц, замещающих членов комиссии;

- устанавливаются ли обстоятельства по делу, выяснение которых предусмотрено ст. 26.1 КоАП РФ, содержат ли материалы доказательства, наличие которых, согласно ст. 26.2 КоАП РФ, обязательно;

- законность освобождения несовершеннолетних (ч. 2 ст. 2.3, ст. 2.9 КоАП РФ) от административной ответственности;

- соблюдается ли установленный ст. 29.7 КоАП РФ порядок рассмотрения дела об административном правонарушении;

- выносятся ли определения о приводе лиц, указанных в ч. 1 ст. 27.15 КоАП РФ, соотнести полученные данные с количеством административных производств, производство по которым прекращено по истечении срока давности в связи с неявкой правонарушителей;

- осуществляется ли комиссией, как коллегиальным органом, подготовка к рассмотрению административных дел (ч. 1 ст. 29.1 КоАП РФ). Обращает ли внимание комиссия при подготовке дела к рассмотрению на существенные недостатки, прямо предусмотренные ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, в том числе на правильность составления протокола об административном правонарушении с точки зрения полноты исследования события правонарушения и сведений о лице, его совершившем, а также соблюдения процедуры оформления протокола;

- возвращаются ли протоколы об административном правонарушении и другие материалы дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, в соответствии с требованиями п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ. Необходимо иметь в виду, что возвращение протокола возможно лишь при подготовке к рассмотрению дела и не допускается при рассмотрении дела;

- полномочными ли должностными лицами составлены протоколы об административных правонарушениях (ст. 28.3 КоАП РФ);

- выносятся ли определения об истребовании сведений, необходимых для разрешения дела (ст. 26.10 КоАП РФ), соблюдаются ли сроки их исполнения;

- использует ли комиссия право внесения представлений, предоставленное ей ст. 29.13 КоАП РФ, обоснованность их внесения и эффективность;

- налагается ли на несовершеннолетнего, совершившего административное правонарушение, не имеющего самостоятельного заработка, административное наказание в виде штрафа, выносятся ли в таких случаях определения о взыскании штрафа с родителей или иных законных представителей (ч. 2 ст. 32.2 КоАП РФ);

- соблюдаются ли процессуальные нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях. Соответствие протоколов и постановлений комиссии требованиям, предусмотренным ст. 29.8, 29.10 КоАП РФ;

- исполняются ли комиссией требования ст. 29.11 КоАП РФ об объявлении постановления по делу об административном правонарушении, разъяснятся ли порядок обжалования постановлений;

- исполняются ли постановления по делам об административных правонарушениях. При этом обратить внимание на своевременность уплаты штрафа (ст. 32.2 КоАП РФ), на передачу соответствующих материалов судебному приставу-исполнителю для взыскания суммы административного штрафа в порядке, предусмотренном федеральным законодательством (ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ);

- во всех ли случаях рассмотрения дел об административных правонарушениях несовершеннолетних в соответствии с ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ о времени и месте их рассмотрения уведомляется прокурор.

Кроме того, необходимо проанализировать практику рассмотрения административных дел, возбужденных в соответствии с ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ членами комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

При этом необходимо иметь в виду, что ч. 2 ст. 29.7 КоАП РФ предусмотрено заслушивание заключения прокурора, участвующего в рассмотрении дела об административном правонарушении. В случае выявления незаконных постановлений незамедлительно их опротестовывать.

Представляется целесообразным прокурору по каждому делу об административном правонарушении, рассмотренному с его участием, составлять заключение, примерный образец которого представлен ниже.

Важно проанализировать исполнение комиссией требований главы III Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" в части рассмотрения материалов о совершении подростками общественно опасных деяний. Установить:

- количество подростков, в отношении которых комиссия ходатайствовала о направлении в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, центр временного содержания несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел (см. примерные образцы заключений прокурора);

- количество ходатайств комиссии, удовлетворенных судом, количество отклоненных. Обратить при этом внимание на то, какова была позиция участвующего прокурора в комиссии и в суде; приносились ли протесты по разногласиям с судом; каковы результаты их рассмотрения;

- какая конкретная помощь в трудовом и бытовом устройстве оказана подросткам, освобожденным из учреждений уголовно-исполнительной системы либо вернувшимся из специальных учебно-воспитательных учреждений, иным категориям несовершеннолетних.

В деятельности комиссий прокурор также должен проверять законность постановлений о применении принудительных мер воспитательного воздействия, мер административного наказания, обращая особое внимание на индивидуализацию принимаемых мер, обоснованность принятых ходатайств перед судом о помещении подростков в специальные учебно-воспитательные учреждения.