Особенности прокурорских проверок исполнения бюджетного законодательства в сфере образования, досуга, профилактики правонарушений несовершеннолетних

1. Статья 28 БК РФ устанавливает закрытый перечень принципов бюджетной системы РA, которые должны учитываться и при осуществлении надзора за исполнением бюджетного законодательства, и при производстве отдельных проверок исполнения указанного законодательства.

Один из принципов - принцип эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ) означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В настоящее время вопросы оценивания результативности (эффективности и экономности) расходования бюджетных средств относятся к компетенции Счетной палаты РФ и иных контрольно-счетных органов публично-правовых образований (п. 2 ст. 157 БК РФ, ч. 9, 10 ст. 14, ч. 2 ст. 18, ч. 1 ст. 20, ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"; ч. 1, 2 ст. 9 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований"). Но в ходе реализации прокурорских полномочий целесообразно оценивать соблюдение указанного принципа объектами надзора*(65).

Следующий важнейший принцип - принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК РФ) требует, чтобы бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводились до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Первостепенное значение в настоящее время приобрели осуществляемые (планируемые к исполнению) государственные (муниципальные) целевые программы. С 2012 года в стране осуществляется переход к программно-целевому бюджету, бюджетные средства нацелены на конечный результат, должны расходоваться строго с целевым предписанием программы и соответствующего бюджета.

Согласно п. 4 ст. 21 БК РФ целевые статьи расходов бюджетов формируются в соответствии с государственными (муниципальными) программами, не включенными в государственные (муниципальные) программы направлениями деятельности органов государственной власти (государственных органов), органов управления государственными внебюджетными фондами, органов местного самоуправления, органов местной администрации, наиболее значимых учреждений науки, образования, культуры и здравоохранения, указанных в ведомственной структуре расходов бюджета (в целях настоящего Кодекса - непрограммные направления деятельности), и (или) расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.

Нецелевое использование бюджетных средств может состоять в использовании их на цели, не соответствующие установленным целям получения данных средств. Цели расходования должны быть определены нормативным правовым актом о бюджете, в бюджетной росписи, в уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов, в ином правовом акте. Нецелевое использование средств бюджета осуществляется в виде действий.

В Свердловской области прокуратура при проверке исполнения администрацией городского округа законодательства об образовании выявила многочисленные нарушения при строительстве детского сада*(66). В результате проверки в здании детского сада выявлены нарушения требований санитарно-эпидемиологического законодательства, норм пожарной безопасности, что препятствовало получению лицензии на осуществление образовательной деятельности. Управление образования администрации городского округа изменило проект здания детского сада, срок исполнения контракта, не приняло меры гражданско-правовой ответственности в виде взыскания неустойки к подрядчику, приняло и оплатило невыполненные или некачественно выполненные работы, недопоставленное оборудование. Помимо иных мер по постановлениям прокурора виновные лица привлечены к ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ (нецелевое использование бюджетных средств).

Прокуратура Хакасии установила, что А., будучи министром финансов Республики Хакасия, осуществил нецелевое расходование денежных средств ФФОМС РФ, предоставленных в виде межбюджетных трансфертов (субсидий) на строительство перинатального центра г. Абакана, в сумме более 2 млрд 100 млн руб.*(67) Полученные денежные средства были направлены в различные министерства и ведомства республики для обеспечения текущих расходов республиканского бюджета, а на строительство перинатального центра фактически было потрачено только 37 млн руб. Перед подрядными организациями образовалась задолженность за выполненные строительные работы на сумму почти 22 млн руб. С целью сокрытия указанных действий возврат средств, не использованных по назначению на строительство перинатального центра, был осуществлен А. за счет денежных средств, полученных Республикой Хакасия в 2015 г. в виде кредитов в коммерческих кредитных организациях.

2. Важно анализировать работу органов местного самоуправления по утверждению (полномочие администрации муниципального образования) и реализации муниципальных программ. Сроки реализации муниципальных программ и порядок принятия решений о разработке муниципальных программ, формирования и реализации указанных программ, сроки утверждения программ устанавливаются правовым актом администрации муниципального образования.

Объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации муниципальных программ утверждается решением о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с утвердившим программу правовым актом администрации муниципального образования.

Порядок проведения ежегодной оценки эффективности реализации каждой муниципальной программы и ее критерии устанавливаются администрацией муниципального образования. По результатам указанной оценки может быть принято решение о необходимости прекращения или об изменении начиная с очередного финансового года ранее утвержденной муниципальной программы, в том числе о необходимости изменения объема бюджетных ассигнований на финансирование реализации программы (ст. 179 БК РФ).

В сфере реализации гарантий, установленных законодательством для несовершеннолетних граждан в области образования, досуга, профилактики правонарушений постановлениями администраций муниципальных образований утверждаются различные муниципальные программы, например:

"Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (2016-2019 годы)";

"Организация временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время, в том числе в каникулярный период, в муниципальном образовании... на 2018-2020 годы";

"Организация временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время в муниципальном образовании... на 2012-2014 годы";

"Развитие системы образования муниципального образования...";

"Развитие культуры муниципального образования...";

"Обеспечение социальной поддержки граждан, улучшение качества жизни инвалидов муниципального образования...";

"Повышение безопасности населения муниципального образования..." и др.

Целесообразно вести и своевременно актуализировать реестры целевых программ, действующих на поднадзорной территории, предоставляемых органами местного самоуправления субсидий и получаемых субвенций.

Изучая программы, надлежит дать оценку источникам и объемам финансирования программы. Выявлялись случаи указания в программах в качестве источников финансирования:

- бюджета муниципального образования;

- средств, выделяемых на финансирование основной деятельности исполнителей мероприятий (отдел по делам несовершеннолетних при отделе внутренних дел, КДН и ЗП, центр занятости населения, отдел образования администрации, отдел культуры, отдел по делам молодежи и спорту, органы социальной защиты, опеки и попечительства, учреждения образования);

- внебюджетных средств;

- бюджета субъекта РФ, объемы финансирования мероприятий программы ежегодно уточняются законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год и на плановый период;

- внебюджетных источников (средства центра занятости населения будут выделены на основании соглашения о намерениях, заключенного с администрацией муниципального образования в размере ___ тыс. руб. ежегодно);

- средств работодателей в качестве спонсорской помощи на основании договоров, заключаемых организациями и центром занятости населения.

Неверно указывать в качестве источников финансирования программы средства, выделяемые на финансирование основной деятельности исполнителей мероприятий, внебюджетные средства (не раскрывая их источник), бюджет субъекта РФ, средства центра занятости населения.

Получение средств в качестве спонсорской помощи должно быть четко регламентировано во избежание нарушений законодательства.

Важно проанализировать состав программ в части включенных в них подпрограмм, выяснить, правильно ли определен перечень подпрограмм, нет ли среди них таких, которые должны включаться в состав иной программы; какие основные мероприятия запланированы в рамках реализации подпрограмм.

Например, муниципальная программа "Развитие культуры муниципального образования..." включает следующие подпрограммы:

"Развитие творческого потенциала и организация досуга населения муниципального образования...",

"Развитие библиотечного дела в муниципальном образовании...";

"Создание условий для гражданского становления, эффективной социализации и творческой самореализации молодежи в муниципальном образовании город...";

"Профилактика употребления наркотических веществ и их незаконного оборота".

Необходимо отметить спорность включения в указанную программу подпрограммы, посвященной вопросам профилактики употребления наркотических средств.

Подпрограмма может предусматривать предоставление бюджетных средств:

- субсидия на обеспечение бесплатным цельным молоком либо питьевым молоком обучающихся общеобразовательных учреждений, муниципальных образовательных учреждений для детей дошкольного и младшего школьного возраста (по программе "Развитие системы образования муниципального образования...", подпрограмме "Качественное и доступное дошкольное образование");

- субсидия на организацию отдыха детей в муниципальных образовательных организациях, субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям (по программе "Развитие системы образования муниципального образования...", подпрограмме "Организация отдыха, оздоровления и занятости детей и подростков");

- субвенция на реализацию закона субъекта РФ, например, по программе "Развитие системы образования муниципального образования...", подпрограмме "Обеспечение предоставления муниципальных услуг (работ) в общеобразовательных организациях";

- субвенция на осуществление ремонта жилых помещений, собственниками которых являются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, либо текущего ремонта жилых помещений, право пользования которыми сохранено за детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, лицами из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (по программе "Обеспечение социальной поддержки граждан, улучшение качества жизни инвалидов муниципального образования...", подпрограмме "Оказание социальной поддержки отдельным категориям граждан");

- субвенция на реализацию закона субъекта РФ "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в субъекте Российской Федерации" по программе "Повышение безопасности населения муниципального образования...", подпрограмме "Профилактика правонарушений в муниципальном образовании...". Статья 6 БК РФ не определяет понятия "субсидии", "субвенции", поэтому необходимо обратиться к иным нормам БК РФ и Закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ*(68).

Давая оценку законности программы, надлежит определить имелись ли основания выделения субвенций местному бюджету, передавались ли соответствующие полномочия. В частности, субвенции выделяются из бюджетов субъектов РФ на выполнение отдельных государственных полномочий субъекта РФ в целях организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству, обеспечения содержания ребенка в семье опекуна и в приемной семье, выплаты вознаграждения, причитающегося приемному родителю и пр.

В части предоставления субсидии по муниципальным программам необходимо устанавливать получателей субсидии, соответствие получателей субсидии установленным требованиям, размер субсидии, имелись ли факты задержки финансирования по вине органов местного самоуправления, реальное исполнение мероприятий (работ, услуг) получателем субсидии.

Целесообразно проанализировать правовой акт о местном бюджете муниципального образования в сравнении с действующими муниципальными программами, установить, предусмотрено ли финансирование программ.

В качестве примеров типичных нарушений приведем следующие ситуации. По результатам проверки исполнения законодательства об образовании, в том числе в сфере социальных прав детей с ограниченными возможностями здоровья, было установлено, что в городских бюджетных общеобразовательных учреждениях, подведомственных департаменту образования администрации г. Омска, в нарушение требований закона не обеспечивались бесплатным двухразовым питанием свыше 900 детей с ограниченными возможностями здоровья*(69). После внесения мер реагирования органы местного самоуправления приняли необходимые нормативные правовые акты, организовали финансирование питания несовершеннолетних.

В Пермском крае по результатам прокурорской проверки законности деятельности предпринимателей, осуществляющих предоставление услуг по присмотру и уходу за детьми, выявлен факт незаконного получения денежных средств из регионального бюджета*(70). Предприниматель организовал частный детский сад. Согласно региональному законодательству он имел право на возмещение затрат в связи с предоставлением образовательных услуг. В связи с этим он предоставил в министерство образования и науки края ложные сведения о посещаемости сада, на его счет из бюджета было необоснованно перечислено более 400 тыс руб.

В программе должно быть указано, на кого возлагается обязанность осуществления контроля за ходом реализации программы (ответственный исполнитель).

Контроль реализации муниципальных программ осуществляется на основе составления отчетов поквартально и годового отчета о реализации программы, а также проведения ежегодной оценки эффективности реализации муниципальных программ.

Оценка эффективности программы в муниципальных образованиях производится в соответствии с федеральным законодательством, соответствующим муниципальным нормативным правовым актом, например "Порядком разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ муниципального образования...", утвержденным постановлением администрации муниципального образования.

Мониторинг реализации программы осуществляется в течение всего периода ее реализации и предусматривает: ежеквартальную оценку выполнения соисполнителями и ответственным исполнителем программы ежегодного плана мероприятий по реализации программы; корректировку (при необходимости) ежегодного плана мероприятий по реализации программы; формирование отчета о реализации программы за отчетный финансовый год.

Отметим, что в целях реализации программы, предусматривающей мероприятия для временного трудоустройства несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время, порядок предоставления субсидии из средств местного бюджета должен регулировать соответствующий нормативный акт, утвержденный постановлением администрации муниципального образования. Акт должен устанавливать правила получения и использования субсидии, в числе которых должны быть следующие.

1. В соответствии с порядком уполномоченное структурное подразделение (должностное лицо) местной администрации ежегодно до 1 ноября текущего года определяет объемы и виды временного трудоустройства, исходя из необходимости развития социальной инфраструктуры муниципального образования и обращений организаций и индивидуальных предпринимателей о предоставлении субсидии с указанием количества субсидируемых рабочих мест и видов временного трудоустройства и разрабатывает проект целевой (адресной) программы по временному трудоустройству. Местная администрация принимает меры к информированию жителей муниципального образования через средства массовой информации и на официальном сайте в информационно-коммуникационной сети Интернет о порядке организации временного трудоустройства и условиях участия в этих работах.

2. Финансирование вопросов местного значения в сфере трудоустройства производится на основании принятой администрацией адресной программы, за счет средств местного бюджета в соответствии с расчетом затрат на одного участника мероприятий.

Объемы финансирования расходов местного бюджета на реализацию мероприятий адресной программы в форме субсидий должны соответствовать сумме бюджетных ассигнований, утвержденных решением муниципального Совета о бюджете по целевой статье расходов местного бюджета "Временное трудоустройство несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время".

3. Субсидия на осуществление временного трудоустройства на безвозмездной и безвозвратной основе могут предоставляться:

- организациям различных форм собственности (кроме государственных и муниципальных организаций), общественным организациям;

- индивидуальным предпринимателям. Должны закрепляться права и обязанности получателей субсидии. Получатель субсидии должен учитывать все затраты, необходимые для качественного оказания услуги (с учетом расходов на страхование (при наличии), компенсацию заработной платы, компенсация за неиспользованный отпуск, а также начисления страховых взносов в государственные внебюджетные фонды). Получатель субсидии не имеет права самостоятельно изменять виды и объемы обязательств.

4. Срочные трудовые договоры с несовершеннолетними гражданами предполагается заключать на срок один месяц. Должны быть установлены виды оплачиваемых временных работ. Временные работы - трудовая деятельность, имеющая социально полезную направленность и организуемая в качестве дополнительной социальной поддержки граждан, ищущих работу, могут быть организованы по следующим на правлениям:

- благоустройство детских и спортивных площадок;

- озеленение и благоустройство дворовых территорий, зон отдыха;

- очистка и уборка газонов и парковых территорий;

- проведение мероприятий общественно-культурного назначения (перепись населения, спортивные соревнования, фестивали и т.д.);

- помощь воспитателям детских лагерей, групп продленного дня;

- помощь в школах, содержание архивных фондов;

- другие направления трудовой деятельности, направленные на осуществление потребностей организаций, действующих на территории муниципального образования, в выполнении работ, носящих временный или сезонный характер.

5. В числе условий предоставления субсидии указывается перечень документов, которые должен представить хозяйствующий субъект.

Должны устанавливаться критерии конкурсного отбора в целях предоставления субсидии, порядок утверждения решения конкурсной комиссии соответствующим правовым актом местной администрации, порядок размещения акта на официальном сайте муниципального образования.

6. Получатель субсидий ежемесячно должен предоставлять в местную администрацию заявку-отчет на предоставление субсидии за отчетный месяц, к которому должны прилагаться подтверждающие документы:

- копия приказа получателя субсидии о приеме несовершеннолетних на временное трудоустройство;

- копия срочного трудового договора с несовершеннолетним работником, принятым на временное трудоустройство;

- список несовершеннолетних работников, занятых (участвующих) во временном трудоустройстве;

- табель учета использования рабочего времени за отчетный месяц;

- бухгалтерская справка;

- копии счетов, счета-фактуры и товарных накладных в случае приобретения инвентаря (канцтоваров и иных) по договору.

7. Обязательная проверка и контроль целевого и эффективного использования средств субсидии и ответственности получателей субсидии осуществляется местной администрацией. Контроль целевого использования средств субсидии получателями субсидий, а также возврата получателями субсидий денежных средств в местный бюджет осуществляется: проверкой финансовой отчетности, проводимой финансовым органом местной администрации, а также должностными лицами местной администрации, являющимися членами конкурсной комиссии по предоставлению субсидии. Проверка осуществляется один раз в месяц с участием получателя субсидии и заключается в проверке фактического осуществления работ несовершеннолетними с выходом на места работ указанными сотрудниками местной администрации. В результате проверки составляется акт, который должен быть подписан проверяющими и получателем субсидии.

В случае нарушения получателями субсидий условий предоставления субсидий соответствующие средства взыскиваются в местный бюджет.

В федеральном бюджете, бюджете субъекта РФ, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ, местной администрацией (ст. 179.3 БК РФ)*(71).

Нарушение сроков реализации целевых программ квалифицируется по ст. 15.15.4 КоАП РФ как нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций.

Неперечисление предусмотренных программой и правовым актом о бюджете средств на реализацию программных мероприятий либо планирование выделения неполного объема средств является одним из типичных нарушений.

В Воронежской области по инициативе прокуратуры увеличено финансирование мероприятий по обеспечению жильем детей-сирот*(72), так как предусмотренное на 2018 г. финансирование из областного бюджета мероприятий по обеспечению жильем детей-сирот и лиц из их числа не соответствует необходимой потребности. Недофинансирование указанных мероприятий выявлено за последние несколько лет. Об этой проблеме прокурор области проинформировал губернатора области, который внес в областную Думу законопроект об увеличении финансирования, был принят соответствующий закон о внесении изменений в бюджет области.

В Якутии прокуратура в судебном порядке инициировала признание незаконным решения депутатов, которое предусматривало сокращение финансирования реконструкции детского сада для финансирования строительства сквера*(73). Прокуратура установила, что строительство сквера должно было осуществляться за счет муниципальной программы "Комплексное развитие социальной инфраструктуры ГО "Город Якутск" на 2017-2032 годы", а сокращение расходов на реконструкцию детского сада незаконно. Суд первой инстанции удовлетворил заявление прокурора в полном объеме, с решением согласился Верховный Суд РФ, оставив жалобу о несогласии с решением без удовлетворения.

Должное осуществление контроля исполнения государственной (муниципальной) программы способствует эффективному использованию бюджетных средств и реализации прав граждан. Отсутствие контроля за использованием бюджетных средств способствует совершению преступлений в сфере бюджета.

В Ивановской области прокуратура выявила халатность при строительстве детского сада в рамках федеральной программы "Модернизация региональной системы дошкольного образования"*(74). Недобросовестный подрядчик не обеспечил выполнение работ, а администрация городского округа не контролировала исполнение обязательств и состояние объекта незавершенного строительства, мер по сохранению здания в надлежащем состоянии не приняла. В результате происходит частичное разрушение кровли, перекрытий, несущих и иных строительных конструкций, что может привести к обветшанию и непригодности здания детского сада к дальнейшему использованию по назначению даже при проведении дополнительных работ. В результате детский сад не построен, чем бюджету городского округа причинен ущерб в размере около 14 млн руб. По материалам проверки возбуждено уголовное дело в отношении начальника отдела ЖКХ, транспорта, связи и благоустройства администрации по признакам состава преступления, предусмотренного ч. 1.1 ст. 293 УК РФ (халатность).

В Челябинске коммерческий директор и директор по строительству ООО "Строй-Ком плюс" обвиняются в совершении преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 159 УК РФ (мошенничество, совершенное группой лиц по предварительному сговору, лицом с использованием своего служебного положения, в особо крупном размере). В 2014-2015 годах указанные лица похитили более 5 млн руб., выделенных из областного бюджета в рамках реализации государственной программы "Капитальное строительство объектов Челябинской области в 2014-2016" на реконструкцию здания детского сада. Работы не были выполнены, составлялись фиктивные акты, за что была перечислена оплата*(75).

Прокурорами выявлялись нарушения п. 5.1 ст. 78 БК РФ, заключающиеся в том, что постановления об утверждении порядка предоставления субсидий не содержали обязательного условия в виде запрета приобретения за счет указанных бюджетных средств иностранной валюты (с исключениями, предусмотренными п. 5.1 ст. 78 БК РФ).

Получатели субсидий - хозяйствующие субъекты также нарушают требования законодательства.

В Пермском крае по материалам прокурорской проверки возбуждено уголовное дело по факту незаконного получения 3 млн руб. бюджетных средств в качестве субсидии в образовательной сфере*(76). Прокуратура в результате проверки законности использования бюджетных денежных средств на развитие негосударственного сектора в сфере дошкольного образования выявила, что между администрацией муниципального района, районным управлением образования администрации и Институтом развития современных образовательных технологий заключено соглашение о сотрудничестве. В дальнейшем были заключены договоры о предоставлении бюджетных субсидий частным образовательным организациям и индивидуальным пред принимателям, осуществляющим деятельность по программам дошкольного образования на территории района. Деньги предназначались для возмещения затрат на осуществление присмотра и ухода за детьми, организацию питания детей, возмещение затрат по предоставлению льгот отдельным категориям семей по родительской плате. Руководитель Института развития современных образовательных технологий, обладая информацией об отсутствии лицензии на образовательную деятельность у своего структурного подразделения - детского центра, предоставил подложные документы в районное управление образования и незаконно получил денежные средства в размере свыше 3 млн руб.

8. Одной из задач участников бюджетного процесса является надлежащая реализация предписаний законодательства в процессе исполнения бюджета. Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству РФ, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов (ст. 65 БК РФ).

В соответствии со ст. 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

- принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;

- принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

- заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями.

Порядок установления и источник финансирования расходных обязательств определяют п. 2, 3, 3.1, 3.2, 5 ст. 86 БК РФ. Пункт 4 ст. 86 БК РФ наделяет органы местного самоуправления правом самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом. Прокурорами выявляются нарушения требований закона*(77).

Статья 87 БК РФ требует от органов местного самоуправления ведения реестров расходных обязательств - используемого при составлении проекта бюджета перечня законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств. Порядок ведения реестра расходных обязательств муниципального образования должен устанавливаться администрацией муниципального образования.

Соблюдение указанных требований обязательно следует проверять при проведении прокурорской проверки.

К бюджетным ассигнованиям относятся средства на перечисленные в ст. 69, 174.2 БК РФ цели:

- оказание муниципальных услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд;

- социальное обеспечение населения;

- предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся муниципальными учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями;

- предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам;

- предоставление межбюджетных трансфертов;

- предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

- обслуживание муниципального долга;

- исполнение судебных актов по искам к муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Спецификой исполнения бюджета по расходам является требование, согласно которому получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств путем заключения муниципальных контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением (п. 3 ст. 219 БК РФ). Оплата денежных обязательств (за исключением денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам) осуществляется в пределах доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств. Оплата денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам может осуществляться в пределах доведенных до получателя бюджетных средств бюджетных ассигнований (п. 5 ст. 219 БК РФ).

Как правило, принятие бюджетных обязательств в отсутствие необходимых денежных средств влечет обращение исполнителей контрактов в суд, взыскание не только суммы оплаты контракта, но и штрафа, пени, процессуальных издержек, арест счетов администрации и невозможность осуществления ее деятельности*(78).

Говоря об оказании муниципальных услуг, надлежит указать, что в соответствии со ст. 6 БК РФ государственное (муниципальное) задание - это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Муниципальное задание на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) муниципальными учреждениями формируется в порядке, установленном администрацией муниципального образования.

Перечень обязательных сведений, содержащихся в задании:

- показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых муниципальных услуг (выполняемых работ);

- порядок контроля за исполнением муниципального задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;

- требования к отчетности об исполнении муниципального задания. Муниципальное задание на оказание муниципальных услуг физическим и юридическим лицам также должно содержать:

- определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;

- порядок оказания соответствующих услуг;

- предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством РФ предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством РФ.

Муниципальное задание является невыполненным в случае недостижения (превышения допустимого (возможного) отклонения) показателей задания, характеризующих объем оказываемых услуг (выполняемых работ), а также качество оказываемых услуг (выполняемых работ), если такие показатели установлены в задании (ст. 69.2 БК РФ). Невыполнение государственного (муниципального) задания квалифицируется по ст. 15.15.5-1 КоАП РФ.

Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" определил принципы предоставления государственных (муниципальных) услуг и механизмы взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и граждан, а также межведомственного взаимодействия при предоставлении услуг. В соответствии с ч. 7 ст. 11 Закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ формирование и ведение реестра муниципальных услуг осуществляются в порядке, установленном местной администрацией, требования к содержанию реестра муниципальных услуг перечислены в ч. 6 ст. 11 Закона.

В ряде случаев органы государственной власти субъекта РФ предоставляют государственные услуги в рамках осуществления переданных им полномочий Российской Федерации, например услуги по осуществлению выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными, стипендии и материальной помощи в период прохождения профессионального обучения и получения дополнительного профессионального образования по направлению органов службы занятости. Финансовое обеспечение осуществления указанного полномочия осуществляется за счет субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета (ст. 7.1 Закона о занятости).

Типичным нарушением при оказании услуги остается истребование у заявителей документов, не предусмотренных законодательством; при представлении неполного пакета документов заявитель не информируется уполномоченными органами об отсутствующих документах и необходимости их представить. Не в полной мере соблюдаются регламенты работы многофункциональных центров, определенные постановлением Правительства РФ от 22.12.2012 N 1376 "Об утверждении Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг".

Выявляются нарушения РО ФСС РФ при расчете и выплате гражданам компенсации за самостоятельно приобретенные товары, например технические средства реабилитации для лиц с ограниченными возможностями, принимаются необоснованные решения об отказе в выплате, нарушаются сроки рассмотрения обращений.

Бюджетные ассигнования на социальное обеспечение населения предназначаются для предоставления социальных выплат гражданам либо на приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения. Расходные обязательства на социальное обеспечение населения могут возникать в результате принятия публичных нормативных обязательств. Бюджетные ассигнования на исполнение указанных публичных нормативных обязательств предусматриваются отдельно по каждому виду таких обязательств в виде пенсий, пособий, компенсаций и других социальных выплат, а также осуществления мер социальной поддержки населения (п. 1-2 ст. 74.1 БК РФ).

Учреждения в сфере образования как получатели бюджетных средств обязаны вести реестры закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов. Реестры закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов, должны содержать следующие сведения: краткое наименование закупаемых товаров, работ и услуг; наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг; цена и дата закупки (ст. 73 БК РФ).

В результате проверок исполнения бюджетного законодательства образовательными учреждениями - получателями бюджетных средств при ведении реестра закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов, выявляются нарушения п. 2 ст. 73 БК РФ, когда образовательными учреждениями в реестрах закупок не указываются данные о местонахождении поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг. Из-за отсутствия сведений в реестре закупок становится невозможным осуществление своевременного и эффективного контроля расходования бюджетных средств на приобретение товаров и услуг без заключения государственных и муниципальных контрактов. В связи с этим прокуроры в адрес руководителей образовательных учреждений вносят представления.

Кроме этого, выявляются нарушения п. 2 ст. 73 БК РФ в части отсутствия сведений о кратком наименовании закупаемых товаров, работ и услуг; в реестр необоснованно включаются закупки, осуществляемые администрацией муниципального образования по государственным и муниципальным контрактам.

Прокурорами выявляются обстоятельства, требующие принятие решения о выделении бюджетных средств на социально значимые цели.

В результате прокурорской проверки было установлено, что здание детского сада нуждается в капитальном ремонте в связи с износом крыши, плохим состоянием стен и пола, необходим ремонт электроснабжения, канализационной и вентиляционной системы. Прокурор внес главе администрации района представление, в котором потребовал решить вопрос о выделении денежных средств на проведение ремонта. Требования прокурора удовлетворены, из регионального и муниципального бюджета выделено 6 млн руб., проведен капитальный ремонт сада*(79).

Надлежит учитывать, что в силу ст. 83 БК РФ, если принимается закон либо иной нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ.

Выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.

При установлении фактов взяточничества, нецелевого расходования бюджетных средств, оплаты фактически не выполненных работ и иных фактов хищения бюджетных средств прокуроры направляют материалы проверки в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ от 18.12.2001 N 174-ФЗ в следственные органы для решения вопроса об уголовном преследовании виновных лиц.

В Ингушетии осуждена бывшая заведующая детским садом, которая похитила более 7,3 млн руб.*(80) Будучи заведующей детским садом, используя свое служебное положение, она похищала поступающие на счет учреждения средства (зарплата, компенсация части оплаты за содержание детей, пособия по беременности и родам работникам детского сада).

В Москве по материалам прокурорской проверки возбуждены два уголовных дела о мошенничестве при организации временного трудоустройства учащихся в период каникул*(81). Коммерческие организации по договорам об организации временного трудоустройства обучающихся и студентов образовательных учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования в свободное от учебы время в период каникул, заключенным с центром занятости населения, фактически обязательства не выполняли, обучающихся не трудоустраивали, акты о выполнении работ составлялись фиктивно. В результате бюджету г. Москвы причинен ущерб на общую сумму 4,9 млн руб.

В Забайкальском крае по результатам прокурорской проверки медицинского учреждения возбуждено уголовное дело о служебном подлоге при проведении диспансеризации детей-сирот*(82). В ходе проверки установлено, что врач-психиатр не могла быть допущена к проведению диспансеризации, так как не прошла необходимого обучения. Во всех картах осмотра имелись протоколы эхокардиографического исследования при отсутствии в лечебном учреждении оборудования. В ряде карт отсутствовали необходимые анализы или имелись анализы другого ребенка. Некоторые опекуны в ходе опроса отрицали прохождение подопечными диспансеризации, но все они были включены врачом-педиатром в реестр законченного случая диспансеризации. Из бюджета ТФОМС лечебному учреждению были незаконно перечислены в полном объеме денежные средства на проведение диспансеризации, районный врач-педиатр необоснованно получила стимулирующие выплаты. По результатам проверки прокурор внес в адрес Минздрава края представление, возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 292 УК РФ (служебный подлог).

В Белгородской области прокуратура в судебном порядке добилась взыскания денежных средств, необоснованно потраченных директором оздоровительного лагеря*(83). Прокурор обратился с иском в суд о взыскании с бывшего директора детского оздоровительного лагеря денежных средств в сумме более 113 тыс. руб., признанного виновным в совершении преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 285 УК РФ (злоупотребление должностными полномочиями), приговором суда. Занимая должность директора детского лагеря, он заключил с Управлением социальной защиты населения контракт на оказание услуг по организации отдыха и оздоровления детей на сумму более 4 млн руб., а впоследствии предоставил недостоверные сведения о количестве находившихся на отдыхе детей, при этом умышленно скрыв факты неоказания услуг по оздоровлению 12 детей.

9. Исполнение бюджета подразумевает не только осуществление расходования средств бюджета, но и его пополнение, для чего важно в полном объеме получить запланированные доходы. Как правило, типичным нарушением правового акта о бюджете является бездействие уполномоченных органов при получении арендной платы, несоблюдение процедуры при продаже или передаче в аренду имущества либо превышение полномочий (реализация или передача в пользование государственного имущества в отсутствие такого полномочия) и пр. Выявлялись подобные действия могут осуществляться с учреждениями образования и досуга несовершеннолетних.

Статья 41 БК РФ устанавливает виды доходов бюджетов, в числе которых налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления, определяя отдельные виды доходов для каждой группы из названных. В числе безвозмездных доходов бюджетов п. 4 ст. 41 БК РФ указал безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования. Обеспечение исполнения бюджета по доходам должно осуществляться в строгом соответствии с требованиями БК РФ и иных нормативных актов.

В качестве примера нарушения приведем следующую ситуацию. Согласно п. 2, 3 ст. 4 решения городской думы "Об утверждении Положения о порядке привлечения, расходования и учета добровольных пожертвований физических и юридических лиц муниципальными учреждениями города..." передача пожертвований осуществляется физическими лицами на основании заявления или договора. Пожертвования в виде наличных денежных средств вносятся физическими лицами в кассу данного учреждения для бухгалтерского учета, с оформлением приходного кассового ордера. Пожертвования в виде имущества передаются по акту приема-передачи, который является неотъемлемой частью договора пожертвования. При пожертвовании имущества сведения о нем подлежат указанию в бухгалтерской документации. В ходе прокурорской проверки было установлено, что добровольные пожертвования в виде канцелярских и хозяйственных товаров, принятые детским садом, не были учтены надлежащим образом. В связи с выявленным нарушением руководителю образовательной организации внесено представление.

10. Важнейшей составляющей бюджетных правоотношений является осуществление контроля уполномоченными органами и должностными лицами. Говоря о надзоре за исполнением бюджетного законодательства в сфере образования, досуга, профилактики правонарушений несовершеннолетних, надлежит отметить, что круг и компетенция органов контроля как объектов прокурорского надзора, характер полномочий прокурора в данной сфере не отличаются спецификой. В качестве имеющих место фактов нарушений, выявляемых прокурорами, укажем непроведение финансово-экономической экспертизы проектов муниципальных правовых актов, решений о бюджете, о внесении в него изменений и об исполнении бюджета, а также муниципальных программ, отсутствие в плане работы контрольно-счетного органа указания на проведение такой экспертизы, в связи с чем прокурорами вносятся представления. Органы контроля ненадлежащим образом осуществляют размещение на своих официальных сайтах информации о планируемой деятельности и результатах проверок. Зачастую нарушается порядок проведения проверки, не всегда контролируется фактическое исполнение актов реагирования. Перечисленные обстоятельства являются поводом принятия мер прокурорского реагирования*(84).

Судебная практика

По жалобе граждан Вихровой Любови Александровны, Каревой Екатерины Ивановны и Масловой Валентины Николаевны на нарушение их конституционных прав пунктом 1 части первой статьи 134, статьями 220 и 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации: Определение Конституционного Суда РФ от 12.05.2005 N 244-О.

По жалобам гражданина Каплина Александра Евгеньевича, открытого акционерного общества "Кузбассэнерго", общества с ограниченной ответственностью "Деловой центр "Гагаринский" и закрытого акционерного общества "Инновационно-финансовый центр "Гагаринский" на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 1 части 1 статьи 150, статьи 192 и части 5 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации: Определение Конституционного Суда РФ от 12.07.2006 N 182-О.

Апелляционное определение Курганского областного суда от 27.07.2017 по делу N 33-2437/2017.

Апелляционное определение Саратовского областного суда от 25.04.2018 по делу N 33-3414/2018.