Особенности проверки законности правового акта о бюджете публично-правового образования

Основополагающее значение имеет нормативный правовой акт о местном бюджете соответствующего муниципального образования. Вопросам проверки законности проекта нормативного правового акта о бюджете должно уделяться внимание в рамках этого направления надзора.

Бюджетный кодекс РФ регламентирует порядок подготовки проекта правового акта о бюджете и его принятия, а также исполнения, последующего составления и утверждения отчета об исполнении. В частности, в соответствии с п. 2 ст. 169 БК РФ администрация муниципального образования устанавливает порядок составления проекта местного бюджета, срок действия бюджета муниципальных образований определен п. 4 ст. 169 БК РФ, перечень сведений, которые должны содержаться в решении о бюджете, закреплен ст. 184.1 БК РФ, документы и материалы, представляемые одновременно с проектом бюджета, определены ст. 184.2 БК РФ.

Не рассматривая подробно все документы и материалы, которые должны прилагаться к проекту правового акта о бюджете, отметим, что основные направления бюджетной и налоговой политики муниципальных образований на соответствующий год разрабатываются финансовыми органами. В практике встречаются основные направления бюджетной и налоговой политики муниципальных образований, одобренные как постановлениями администраций муниципальных образований, так и решениями представительных органов, что является нарушением. Так, в силу п. 4 ч. 10 ст. 35 Закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится утверждение стратегии социально-экономического развития муниципального образования, но не указано одобрение основных направлений бюджетной и налоговой политики муниципальных образований. Также в силу ст. 184.2 БК РФ основные направления бюджетной и налоговой политики муниципальных образований должны представляться в представительный орган вместе с проектом правового акта о бюджете.

Прокурорами достаточно часто выявляется неисполнение требований ст. 184.2 БК РФ в части перечня документов и сведений, направляемых в представительный орган вместе с проектом правового акта о бюджете, что требует внесения актов реагирования.

При формировании бюджета на очередной финансовый год органами местного самоуправления должны учитываться обязательства по неисполненным решениям судов по искам к органам местного самоуправления помимо деликтных отношений, исполнение которых должно происходить за счет средств местного бюджета.

Одной из проблем настоящего времени остается обеспечение жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Не исключена ситуация, когда в субъекте РФ государственные гарантии по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, реализуются не в полном объеме. В частности, имеется большое количество неисполненных решений судов о предоставлении детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, жилых помещений. При этом в проекте бюджета субъекта РФ достаточный объем финансирования не предусмотрен, что не позволяет обеспечить исполнение всех решений судов. В такой ситуации возможно внесение представления в адрес губернатора, подготовка замечаний на проект нормативного акта о бюджете.

Отметим еще одну проблему, связанную с исполнением решений суда по искам (заявлениям) прокурора в суд в интересах иных лиц, неопределенного круга лиц, когда исполнение решения должно производиться за счет средств бюджета публично-правового образования. В последнее время ответчики (как правило, органы местного самоуправления) обращаются в суды с заявлениями о предоставлении отсрочки исполнения решения суда по причине отсутствия средств. В этом случае необходимо обеспечить защиту интересов взыскателя, его право на судопроизводство в разумный срок, исполнение установленных законом требований об обязательности исполнения вступившего в силу решения суда, оценить чрезвычайность обстоятельств и принимаемые меры к исполнению решения*(62); соблюдение общеправового принципа справедливости и баланса прав и законных интересов всех взыскателей и должников, период с момента вынесения решения суда и результат предоставленных ранее отсрочек, если таковые предоставлялись*(63).

В рамках надзора на постоянной основе оцениваться проекты и действующие нормативные правые акты, ненормативные правовые акты - в случае поступления в прокуратуру информации о незаконности такого акта.

Отношения, регулируемые правовым актом, должны относиться к предмету ведения соответствующего органа (должностного лица), которые должны быть наделены правом издавать такие акты.

Для принятия акта должны иметься основания, предусматриваться средства для его реализации.

Форма и содержание правового акта не должны нарушать установленные требования к подобным актам, не противоречить Конституции РФ и соответствовать законам, акт не должен содержать коррупциогенных факторов.

Должен быть соблюден порядок принятия и опубликования акта.

Незаконные положения нормативных правовых актов должны быть исключены из них на стадии работы с проектом акта, однако в случае выявления в действующем правовом акте противоречащей закону нормы прокурор вправе принести на такой акт протест, а в случае отклонения протеста - обратиться в суд с административным исковым заявлением об оспаривании правового акта.

Как показало изучение прокурорской практики, в нормативные правовые акты в области бюджета в муниципальном образовании не всегда своевременно вносятся необходимые изменения в целях обеспечения соответствия федеральным нормативным правовым актам. В связи с этими нарушениями прокуроры городов, районов и вышестоящие прокуроры приносят протесты на правовые акты, а в случае отклонения протеста или длительного его неисполнения обращаются в суд с административными исковыми заявлениями. Еще одной мерой является внесение прокурорами предложений о принятии (изменении) нормативного правого акта.

Говоря об особенностях оспаривания в суде актов бюджетного законодательства, принятых на определенный срок, необходимо обратить внимание на Определение Конституционного Суда РФ от 12.07.2006 N 182-О "По жалобам гражданина Каплина Александра Евгеньевича, открытого акционерного общества "Кузбассэнерго", общества с ограниченной ответственностью "Деловой центр "Гагаринский" и закрытого акционерного общества "Инновационно-финансовый центр "Гагаринский" на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 1 части 1 ст. 150, ст. 192 и части 5 ст. 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", в котором указано, что суд не может быть связан ходатайством органа или должностного лица, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, о прекращении производства по делу лишь на том основании, что в процессе рассмотрения дела этот акт утратил силу. Безусловное следование суда заявленному заинтересованным лицом (органом или должностным лицом, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт) ходатайству, которое, как свидетельствует сложившаяся правоприменительная практика, может преследовать определенный процессуальный интерес - достижение в судебном процессе желаемого для себя исхода дела путем прекращения производства по нему, означало бы недопустимое ограничение самостоятельности суда как носителя судебной власти при осуществлении правосудия, независимости и подчинения судей только Конституции РФ и федеральному закону (ст. 10; ст. 118, части 1 и 2; ст. 120 Конституции РФ). Прекращение производства по делу о признании недействующим нормативного акта на основании одного лишь факта утраты им юридической силы фактически приводило бы к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод, с нарушением которых он связывает свое обращение в суд, и не отвечало публичной потребности в разрешении спора о законности оспариваемого нормативного правового акта по существу - утрата оспариваемым нормативным правовым актом силы имеет иные, отличные от признания его недействующим в судебном порядке юридические последствия, вытекающие, в частности, из положений ч. 4 и 5 ст. 195 АПК РФ, и не является основанием для восстановления нарушенных прав заинтересованного лица (ст. 13 ГК РФ). Поэтому суд, имея в виду, что в делах, возникающих из публичных правоотношений, приоритетные задачи судопроизводства определяются интересами законности, защиты прав и свобод граждан, при оценке значения факта утраты силы оспариваемым нормативным правовым актом для дальнейшего движения дела не может быть связан этим фактом. В силу п. 2 ст. 13 ГК РФ в случае признания судом акта недействительным нарушенное право в любом случае подлежит восстановлению либо защите способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ, в частности путем признания права, восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, прекращения или изменения правоотношения. Суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, когда данный нормативный правовой акт решением принявшего его органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица признан утратившим силу либо в случае, когда срок действия этого акта истек после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами. Подобная ситуация рассмотрена в Определении Конституционного Суда РФ от 12.05.2005 N 244-О "По жалобе граждан Вихровой Любови Александровны, Каревой Екатерины Ивановны и Масловой Валентины Николаевны на нарушение их конституционных прав пунктом 1 части первой статьи 134, статьями 220 и 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации".

В настоящее время порядок рассмотрения судами дел об оспаривании правовых актов регламентирует Кодекс административного судопроизводства РФ от 08.03.2015 N 21-ФЗ (далее - КАС РФ), ст. 214 которого предусматривает прекращение производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта:

- обязательно, если имеются основания, предусмотренные ч. 5 и 6 ст. 39, ч. 6 и 7 ст. 40 КАС РФ (отказы от иска), п. 1-3, 5 и 6 ч. 1 ст. 194 КАС РФ (дело не подлежит рассмотрению в порядке КАС РФ, имеется решение по спору, отказ от иска принят судом, смерть лица, ликвидация организации без правопреемства) настоящего Кодекса (часть 1);

- возможность прекратить производство по делу в случае, если:

1) оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца,

2) лицо, обратившееся в суд, отказалось от своего требования и отсутствуют публичные интересы, препятствующие принятию судом данного отказа. Принятие судом отказа от административного иска не препятствует обращению в суд иных лиц, полагающих, что оспариваемым нормативным правовым актом затрагиваются или нарушаются их права, свободы и законные интересы (ч. 2).

Необходимо определиться и с кругом субъектов, наделенных правом оспаривания актов в области бюджетных правоотношений. К таковым надлежит отнести участников бюджетного процесса. Как разъяснил Верховный Суд РФ, граждане не относятся к участникам бюджетного процесса и потому не вправе оспаривать нормы законов о бюджете*(64).