7. Экономическая политика Учебная ситуация 7‑44 Банкет не при свечах

Дмитрий Денисов , опубликовано в журнале "Бизнес-журнал" №6 от 07 Июня 2011 года.

КОЛЛЕКЦИЯ ПРАЗДНИЧНЫХ ТОСТОВ ПО СЛУЧАЮ ЮБИЛЕЯ РЕФОРМЫ ЭНЕРГЕТИКИ.

В июле Россия отмечает круглую дату — десятилетие с момента начала реформы электроэнергетики, если вести отсчет с принятия соответствующего постановления правительства1. Отмечает вовсе не при свечах по причине отсутствия электричества, как пророчили когда-то особенно яростные противники дезинтеграции отрасли, но все равно — с очень смешанными чувствами. Ни среди потребителей, ни среди инвесторов, ни среди самих энергетиков не обнаруживается тех, кто встречает юбилей с неподдельной радостью. Структурные преобразования завершены, все участники «банкета» приглашаются вкусить плоды реформы. При этом потребитель электроэнергии смутно подозревает, что «праздник» на самом деле оплачивает он, а государство пытается зорко следить, чтобы между присутствующими не вышло большой драки.

«Ну, за единомыслие!»

Логика, заложенная в реформу, была навеяна опытом либеральных преобразований в энергокомплексе ряда западных стран (США, Великобритании и др.) в 1990-е годы. Не зря главным советником российского правительства стала тогда компания Arthur Andersen, которая консультировала также печально известную Enron и ряд других американских и европейских энергокорпораций. Задумка была такая: структурно разделить предприятия отрасли по видам бизнеса (генерация, транспорт, сбыт), приватизировать, оставив под контролем государства лишь некоторые ключевые активы (АЭС, гидроэлектростанции) и «неконкурентные» функции (сетевая и диспетчерская деятельность), привлечь в сектор инвесторов и либерализовать рынок электроэнергии и мощности. Из всего этого должны были проистечь здоровая конкуренция, модернизация основных фондов и снижение энерготарифов для потребителей.

Спустя десять лет и апологеты, и критики реформы остаются при своем мнении. Один из главных идеологов энергетической реформы Юрий Удальцов2 считает, что без преобразований отрасль сегодня столкнулась с еще бОльшими проблемами. «Диспропорции накапливались десятилетиями, — поясняет он. — Любое реформирование, к сожалению или к счастью, приводит к тому, что диспропорции начинают прорываться, причем «вылезают» очень неравномерно».

Наиболее яростными оппонентами реформаторов с самого начала были — и остаются до сих пор — технические специалисты старой отраслевой закалки. Бывший замминистра энергетики и представитель государства в РАО «ЕЭС» Виктор Кудрявый и сейчас уверен, что заявленные цели реформы были недостижимы изначально (подробнее см. в материале "Именем закона Ома!" ). Кандидат технических наук и главный редактор газеты «Промышленные ведомости» Моисей Гельман и вовсе называет разрушение организационного и технологического единства энергосистемы России «антигосударственным заговором».

— Производство, распределение и потребление электроэнергии — процесс физически единый и неделимый, так как она передается по проводам почти со скоростью света, не подлежит складированию и потребляется мгновенно после генерации, — поясняет Гельман. — Эту сферу нельзя делить на части для раздельного хозяйственного использования — как нельзя отделять от автомобиля колеса и управлять каждым порознь.

Где-то посередине между этими точками зрения пребывает целый пул экспертов, которые критикуют реформу то за просчеты в регулировании, то за непоследовательность в либерализации. «Базовые принципы были выбраны правильные, но допущены непростительные стратегические ошибки, — замечает Игорь Николаев, директор департамента стратегического анализа ФБК. — Реформа получилась некомплексной и с неоправданно высокими издержками для потребителей».

«Ну, за конкуренцию!»

Что бесспорно получилось у реформаторов — так это ликвидация РАО «ЕЭС» и создание новой модели рынка. Вот только насколько работоспособной оказалась эта модель?

Менеджер мега-проектов Анатолий Чубайс получил в 1998 году под свое управление крупнейший энергохолдинг мира, который к началу реформы контролировал 72% генерации и 96% протяженности всех линий электропередачи России и имел 156 ГВт установленной мощности (ближайший конкурент — китайская SPCC — 151 ГВт). Через десять лет, к моменту ликвидации РАО «ЕЭС» 1 июля 2008 года, на базе государственного монополиста возникло свыше 260 новых обществ — ОГК, ТГК, «сбыты´» и т. д. Чубайсу потребовалось задействовать весь свой политический вес, чтобы пробить через правительство и законодателей нормативную базу, обеспечивающую реформу, разрулить мириады противоречий с «младшими» акционерами в дочерних предприятиях холдинга и смести как тараном многочисленных и в отдельных случаях весьма влиятельных противников. Чего стоили одни только баталии с властями субъектов федерации, либо пытавшимися открыто подмять региональные энергокомплексы под себя, либо пускавшимися на скрытый саботаж. Воистину путь реформы устилали «политические трупы» ее врагов.

Три года назад Большого Монополиста — РАО «ЕЭС» — не стало. Как теперь обстоят дела с конкуренцией там, где она должна была непременно возникнуть — в генерации и энергосбыте?

Устроить реальную конкуренцию среди производителей электроэнергии в условиях, когда электростанции различаются по мощности, затратам и технологии, — задача из разряда небанальных. «Чтобы возникла конкуренция, — рассуждает Моисей Гельман, — требуется значительная, в 30–40%, постоянная и повсеместная избыточность предложения продукции; в электроэнергетике это в принципе невозможно».

Нынешние правила формирования «свободной» цены на оптовом рынке электроэнергии (мощности) оставляют в неконкурентном секторе производителей самого дешевого электричества — АЭС (хотя «дешевизну» ядерной энергетики многие эксперты полагают ныне фантомом) и ГЭС. Входя в структуру государственных «Росатома» и «РусГидро» и в совокупности давая около 25% генерации, они оказались в привилегированном положении, поскольку не участвуют в формировании рыночной цены, хотя продают электроэнергию на оптовом рынке именно по ней. Не конкурируют и так называемые вынужденные генераторы — электростанции, не прошедшие конкурсного отбора по цене, но необходимые системе для создания резерва мощности и покрытия пиковых нагрузок: им тариф спускает «сверху» Федеральная служба по тарифам. В сегменте оптового рынка мощности цены также получили регуляторное ограничение (price cap). В итоге реальный уровень либерализации оптового рынка отраслевые эксперты оценивают в лучшем случае в 40%.

На розничном рынке конкуренция также существует не без изъятий. Переход на свободные цены для населения по плану должен произойти с 1 января 2014 года. Это будет та еще проблема и для властей, и для самого населения. Как известно, бизнес с начала этого года основательно тряхнуло либерализованными тарифами (подробнее см. далее в теме номера: «Электрошоковая терапия»). Если через два с половиной года так же тряхнет и население, социально-политических проблем не оберешься. С точностью можно спрогнозировать клятвенные уверения властей «не допустить роста» до начала либерализации и лихорадочное подруливание в ручном режиме — после… Пока же население, доля которого в энергопотреблении страны составляет около 20%, платит за электричество по регулируемому тарифу, увеличение которого в этом году ограничено десятью процентами. Коммерческие и промышленные потребители на «последней миле» перекрестным образом субсидируют тарифы для населения.

В итоге мы получили «как бы рынок», но «как бы регулируемый государством», говорит генеральный директор Института проблем естественных монополий Юрий Саакян. Фрагментарная конкуренция с массой ограничений требует от государства колоссальных регуляторных усилий — на порядки бОльших, чем «во времена оны» — существования единой энергосистемы. Методики расчета узловых цен по множеству переменных (а таких узлов в нашей энергосистеме установлено свыше шести тысяч), правила функционирования рынка, повышающие коэффициенты, предельные уровни нерегулируемых цен — все это многие тома документов, разобраться с которыми не в состоянии даже отраслевые специалисты со стажем.

— Сегодня рынок электроэнергии приобрел совершенно запутанный характер, — говорит вице-президент ОПОРЫ России Григорий Гуревич. — Сложившаяся система представляет собой не рынок в традиционном смысле слова, а многосторонний переговорный процесс со множеством игроков. При этом существующие на таком псевдорынке правила игры зачастую объявляются по ходу дела различными регулирующими органами, перечень которых, к сожалению, весьма велик. В результате административного торга и обмена уступками разные игроки рынка с противоположными интересами стараются добиться благоприятного для себя регулирования.

Обустраивать конкуренцию в отрасли оказалось для государства делом крайне неблагодарным, потому что гармонизировать интересы участников в принципе невозможно: всегда будут недовольные.

«Ну, за инфраструктуру!»

Высокая цель реформы: привлечь в энергетику деньги частных инвесторов для модернизации и развития инфраструктуры, на что у самого государства денег не было. Приватизация получилась, модернизация — не очень.

Продажа допэмиссий акций генерирующих компаний в 2007 году принесла весомые $25 млрд. Треть досталась иностранцам — E.On, Enel и Fortum, треть — «Газпрому». Остальное разошлось по крупным российским компаниям из числа либо стратегов, либо хеджирующих энергетические риски своего основного бизнеса («КЭС-холдинг», СУЭК, «Норильский никель», «Мечел», «Евраз» и др.), а также по массовым инвесторам. Инвесторы шли в отрасль охотно: с точки зрения фундаментальных показателей активы доставались им с хорошей скидкой, кроме того, государство заманивало их перспективой ускоренной индексации тарифов и переходом в конечном счете к свободному рынку электроэнергии. Привлечение инвестиций было построено по принципу «оплачивает потребитель под гарантии государства», говорит директор Центра стратегических разработок «Северо-Запад» Владимир Княгинин. Потребителю, правда, одновременно посылались противоположные сигналы: дескать, конкуренция в отрасли приведет к снижению тарифов.

С инфраструктурой и вводом новых мощностей в тот момент в России было действительно неважно. До кризиса, по оценкам ряда экспертов, костлявая рука «энергомора» уже начинала хватать экономику за горло: энергодефицит превышал 5%. Остроту проблемы снял кризис, из‑за которого потребление электроэнергии снизилось почти на 2,5%, но ведь все понимают, что это временно. К тому же с печальной регулярностью Россию стали одолевать блекауты и аварии в системе электроснабжения.

Инвестпрограммы, навязанные новым собственникам генерации, в 2006–2007 годах более или менее выполнялись. Однако тогда они были щадящими: реконструкция и ввод новых мощностей не компенсировали вывода из эксплуатации устаревших. С 2008-го предполагалось начать набирать темп, но грянул кризис. Лоббисты запаниковавших собственников убедили правительство почти уполовинить объемы инвестпрограмм на ближайшие несколько лет (см. врезку «Пропуски и пуски»). Но и эта скорректированная программа по фактическим вводам была выполнена лишь на 35% в 2009 году и на 48% в 2010-м, а в сравнении с первоначальной — на 15 и 28% соответственно. Так что сейчас по установленной мощности энергосистемы Россия находится приблизительно на уровне 1998 года. Чтобы наверстать упущенное и освободить экономику от удавки энергодефицита, потребуется вводить по крайней мере по 8–9 ГВт новых мощностей ежегодно до 2020 года, однако эксперты сомневаются в том, что такие темпы достижимы.

Ситуация с сетевым хозяйством также обострилась. Игорь Николаев из ФБК демонстрирует рабочие материалы, полученные им в начале 2000-х на одном из мероприятий по «презентации» реформы. В них с тревогой сообщается, что износ линий электропередач составляет 35,6%. «А недавно министр энергетики Сергей Шматко заявил, что износ сетевого хозяйства достиг 70%. Это как же мы так отреформировали свою энергетику?» — недоумевает эксперт. Впрочем, вопрос подъема денег на модернизацию сетей решается радикально — введением так называемого RAB-регулирования, которое в пилотном режиме было запущено в некоторых регионах в 2008-м, а с 2010 года — повсеместно. Суть его в том, что в тариф на передачу энергии сетевики теперь имеют право включать, помимо фактических затрат, еще и инвестиционные. «Сети стали заинтересованы в наращивании инвестпрограммы, поскольку расходы перекладываются в тариф, — говорит Станислав Шубин, эксперт департамента по развитию рынков НП «Совет производителей энергии». — Не случайно рост тарифов на передачу на начало года по некоторым сетевым компаниям достигал 200%». Догадайтесь, за чей счет теперь у нас в стране пойдет обновление сетевой инфраструктуры!

Частные инвесторы в электроэнергетику отмечают юбилей с разочарованием. Причем оно тем острее, чем сильнее регуляторная активность государства. Многие уже дрогнули. В начале мая, например, стало известно, что Михаил Прохоров ведет переговоры о продаже своего 50-процентного пакета в «Квадре» (бывшая ТГК-4). В 2008 году ОНЭКСИМ приобрел его за 26 млрд рублей; сейчас, если отталкиваться от котировки бумаг на ММВБ, рыночная стоимость пакета составляет около 11,5 млрд. Каковы потери!

Бегут из энергетических бумаг сейчас и биржевые инвесторы. Когда-то бумаги были хитом продаж и свежей инвестиционной идеей: за второе полугодие 2006-го отраслевой индекс «ММВБ-энергетика» вырос на 82%. Теперь не то: с начала года к концу мая индекс упал на 25%. «С фундаментальной точки зрения отрасль перепродана, падение на росте регуляторных рисков было чрезмерным, — говорит Екатерина Трипотень, аналитик ФГ БКС. — Новая просадка возможна в случае очередного ужесточения ценовых условий работы отрасли со стороны правительства».

Многие гости не досидят до конца банкета.

«Ну, за тарифы!»

Последний тост по случаю юбилея должен сказать потребитель электроэнергии. Вот уж у кого в чужом пиру похмелье! «В нынешней модели энергорынка заложен целый комплекс противоречий, — говорит Владимир Княгинин из ЦСР СЗ. — Наиболее яркое проявление — приближение цены электроэнергии к выходу за приемлемые для общества параметры».

Справедливости ради нужно заметить, что энерготарифы для всех групп потребителей росли и до реформы, но с ее началом — особенно. По расчетам «Бизнес-журнала», основанным на данных Росстата, с 1997 по 2009 год тарифы на электроэнергию выросли в среднем по стране для промышленности в 6,3 раза, для прочих коммерческих потребителей — почти в 6,8. В богатой на энергоносители России электроэнергия сейчас отпускается промышленности по более высокой цене, чем в США, Китае, Франции и ряде других стран. Произошедшая с 1 января 2011 года либерализация особенно больно ударила по коммерческим непромышленным потребителям — это в основном малый и средний бизнес, который стал платить за кВт•ч гораздо больше, чем зарубежные коллеги (подробнее см. «Счет за электричество не в нашу пользу»). Тем самым мы выбиваем остатки конкурентоспособности из нашей экономики.

Зачаточная конкуренция в отрасли, увы, пока заставляет участников энергорынка состязаться не в сокращении собственных издержек, а в искусстве их перекладывания на конечного потребителя.

Встает закономерный вопрос: это оттого, что мы нашу энергетику пока недореформировали, или требуется смена модели? Отчасти, в порядке алаверды, могут ответить наши западные коллеги. Участники международной энергетической конференции в Сколкове в ноябре прошлого года в большинстве своем признавали, что никто пока не нашел решения дилеммы энергополитики — «свободный рынок или управляемая структура». В странах, приступавших в 1990-х к своим энергореформам, которые мы брали за образец, начинают признавать факт, что конкурентный рынок электроэнергии у них не сложился, а значительной экономии на стороне потребителя добиться не удалось. Некоторые даже обсуждают пути возврата государства в энергетику. В России такой возврат исподволь уже происходит: через увеличение рыночной доли компаний с госучастием и государственных. Таковые уже контролируют 52% российской генерации. Энергичным собиранием активов сейчас занимается государственная «Интер РАО ЕЭС», в совет директоров которой входит зампред правительства РФ Игорь Сечин. Компания, изначально задумывавшаяся как экспортный оператор, уже владеет электростанциями с суммарной установленной мощностью 28 ГВт и выступает контролирующим акционером ОГК-1, ОГК-3, ТГК-11 и пяти энергосбытовых компаний, включая «Мосэнергосбыт». И на этом останавливаться не собирается.

К десятой годовщине реформы российское государство, похоже, также подходит с осознанием, что заткнуть бОльшую часть инфраструктурных дыр в энергетике только лишь с помощью частных инвестиций невозможно, а с помощью роста цен для конечных потребителей — опасно: все равно придется впрягаться самому — в той или иной форме.

1 Постановление Правительства РФ №526 «О реформировании электроэнергетики РФ» от 11.07.2001.

2 Давний соратник Анатолия Чубайса, в 2004–2008 годах — руководитель департамента реформирования энергетики, затем — центра управления реформой РАО «ЕЭС». С 2009 года — директор по инновационному развитию ОАО «РОСНАНО».