15. Финансирование Учебная ситуация 15‑98 Регулятор во фраке

Иван Осянин , опубликовано в журнале "Бизнес-журнал" №11 от 06 Ноября 2012 года.

В начале октября с подачи президента РФ министр финансов Антон Силуанов объявил о возможности создания в России в 2013–2014 годах финансового мегарегулятора на базе Банка России. За последние десять лет подобные анонсы с называнием самых разных сроков звучали неоднократно. Однако на этот раз есть основания полагать, что заявление министра не относится к разряду ритуальных.

Приставка «мега» предполагает изъятие значительного объема полномочий у ряда ведомств, так что интерес к дискуссии — равно как и к затягиванию решения вопроса — всегда был очевиден.

Идея создания мегарегулятора как институционального инструмента надзора за тремя китами финансового рынка — секторами банковских, инвестиционных и страховых услуг — впервые публично была высказана еще в 2003 году. Тогдашний глава Минэкономразвития Герман Греф на одном из заседаний правительства сетовал на неэффективность финансовой системы государства, которая не способна обеспечить потребности экономики в инвестициях, и назвал раздробленность регулирования одной из причин сложившейся ситуации. «Хватит появляться в коротких штанишках, — резюмировал Греф. — Пришла пора выйти во фраке, как пристало респектабельному джентльмену». Разумеется, роль джентльмена (единого регулятора) он предлагал сыграть Минэкономразвития. На тот момент в ведении ЦБ находились банковское дело и валютные биржи, в ведении Минфина — страхование, а функции по контролю над инвестиционным сектором были причудливым образом поделены между ФКЦБ России, Минтруда, Минфином и антимонопольным ведомством. Уже в то время всерьез рассматривались возможности создания института, объединяющего надзор за тремя основными финансовыми секторами, — и межведомственная борьба за то, кому надлежит ходить во «фраке», шла нешуточная. В результате в 2004 году была создана ФСФР, взявшая под контроль фондовый рынок и невалютные биржи, а из Минфина выделена ФССН, занявшаяся контролем страхового сектора. На протяжении 2005–2007 годов лоббист создания мегарегулятора глава ФСФР Олег Вьюгин активно продвигал идею о передаче контроля над всеми финансовыми секторами в его ведомство, однако в результате подковерной борьбы ему пришлось уйти в отставку, а новый глава службы подобной активности не проявил. В 2010 году Минфин подготовил проект указа президента об упразднении ФСФР и передаче ее надзорных функций ФССН, а нормативной — Минфину, что не нашло поддержки руководства страны, и в итоге упразднили ФССН, подконтрольную Минфину, а ее функции, наоборот, передали ФСФР, которая, таким образом, вобрала в себя многие функции мегарегулятора.

Новая концепция предлагает в течение 2013–2014 годов объединить функции ЦБ и ФСФР путем присоединения последней к Банку России. В связи с таким соломоновым решением уместен разговор о бочке меда и ложке дегтя. С одной стороны, ЦБ имеет уникальный опыт и успехи в области пруденциального надзора, возможность за счет собственной прибыли финансировать в технологическую инфраструктуру, располагает опытной командой профессионалов. С другой — вполне справедливы и опасения участников рынка насчет того, в какой мере Банк России перенесет традиции жесткой надзорной политики в новые сферы своего контроля: не окажутся ли и без того слаборазвитые сегменты финансового рынка зарегулированными насмерть, благо жертвовать экономическим ростом в угоду текущим целям в последние годы для государства стало делом обыденным. Не совсем прилична и ситуация, при которой ЦБ, будучи активным участником рынка ценных бумаг, начнет заодно его регулировать. Некоторый вздох облегчения среди экспертного сообщества вызвал тот факт, что правительство все же удержалось от соблазна создать мегарегулятор в виде новой структуры и подчинить ее, например, Минфину. Банк России, хоть и с множеством оговорок на практике, можно назвать относительно независимым от правительства институтом — а значит, возможность использования полномочий мегарегулятора в сиюминутных целях будет ограничена.

Абстрагируясь от формы мегарегулятора, интересно рассмотреть вопрос в его сущности: какие выгоды получит страна от обновленного института. Во время кризиса его создание рассматривалось в основном в контексте стратегии обустройства в Москве мирового финансового центра (МФЦ) и вступления в Международную организацию комиссий по ценным бумагам (IOSCO). И то и другое предъявляет высокие требования к качеству надзора на финансовых рынках. Сегодня в России во многом различны требования к расчету нормативов для разных субъектов финансового сектора; только банки имеют собственный план счетов. Так что создание мегарегулятора могло бы значительно снизить межведомственные барьеры и унифицировать подход к регулированию и надзору за отдельными сегментами финансового сектора. Заметно облегчится и возможность оценки рисков всех сегментов финансового рынка как единой системы — за счет возможности вести наблюдение за участниками рынка на консолидированной основе, тем более при введении системы пруденциального надзора не только за банками. Это необходимо делать, поскольку ситуация, когда компания, под управлением которой находятся средства, в сотни раз превышающие размер ее активов, сдает отчеты раз в квартал, не является нормальной. На практике сейчас ни один орган не собирает достаточно полной статистической информации, отражающей положение дел на финансовом рынке в совокупности и учитывающей деятельность всех его участников. Оптимизирует единый орган и бюджетные расходы на администрирование надзора — за счет единого управления органом, а также «эффекта масштаба».

ИДЕЯ СОЗДАНИЯ ЕДИНОГО РЕГУЛЯТОРА ДЛЯ СЕКТОРОВ БАНКОВСКИХ, ИНВЕСТИЦИОННЫХ И СТРАХОВЫХ УСЛУГ ЗАТРАГИВАЕТ ИНТЕРЕСЫ МНОГИХ ВЕДОМСТВ. НЕ УДИВИТЕЛЬНО, ЧТО ЕЕ ОБСУЖДАЮТ УЖЕ ПОЧТИ ДЕСЯТЬ ЛЕТ, А АППАРАТНАЯ БОРЬБА ПРИВОДИТ К ПОСТОЯННОМУ ПЕРЕНОСУ СРОКОВ

В то же время структура и задачи любого регулятора должны быть адекватными структуре объекта регулирования. Иными словами, строить универсальный финансовый регулятор имеет смысл при наличии развитого рынка универсальных финансовых инструментов. В противном случае раздутая структура вряд ли принесет положительный эффект, а вот концентрация на одних объектах регулирования ценой ошибок при регулировании других — вполне вероятна. Окидывая взором структуру рынка финансовых услуг (особенно региональных), мы видим, что сложные гибридные и составные финансовые продукты пока не получили должного распространения. Тем не менее бурное развитие рынков платежных систем, микрофинансовых организаций, ПИФов и НПФов обещает скорое изменение такой ситуации. Кроме того, все большее число финансовых организаций интегрируется друг с другом, входит в состав того или иного холдинга, центральным звеном которого, как правило, выступает какой-либо коммерческий банк. В этом свете создание мегарегулятора на базе Банка России представляется вполне логичным шагом.

Несмотря на множество доводов в пользу создания мегарегулятора, есть и серьезный риск «за деревьями не увидеть леса»: правительство, отдавая такие огромные полномочия ЦБ, отчасти теряет контроль над проектом по созданию МФЦ в Москве.

Да и вопрос о том, насколько приоритетной задачей является совершенствование регулирования того, что еще толком не создано, стоит весьма остро. Такие проблемы, как несоответствие стандартов финансовой отчетности мировым, негативный инвестиционный климат, неспособность удержать капитал внутри страны, низкая роль сбережений населения в инвестиционном процессе, требуют незамедлительного решения. На этом фоне мегарегулятор будет выглядеть как вещь полезная, но отнюдь не главная.

Вслед за выступлением Антона Силуанова, естественно, всплыл вопрос о персоналиях: кому будет доверено носить пресловутый «фрак» и руководить институтом со столь весомыми полномочиями. В прессе в этой связи сразу же всплыло имя экс-министра финансов Алексея Кудрина. Тот сначала открестился от слухов, а затем подтвердил, что такое предложение ему действительно поступило, но не уточнил, готов ли он его принять. Назначение Кудрина могло бы решить задачу по его возвращению из лагеря оппозиции, где тот формально пребывает, в команду президента, а мегарегулятор одновременно получил бы в качестве руководителя профессионала высшей квалификации. Впрочем, учитывая, что в 2011 году Кудрин отказался от поста главы ЦБ, интрига в отношении того, кто возглавит обновленное ведомство, пока сохраняется.