13. Бюджетирование Учебная ситуация 13‑93

Президент Владимир Путин поручает правительству определиться с планированием нефтяных доходов

Алексей Синюрин , опубликовано в «Бизнес-журнале Онлайн», 13 Марта 2007 года.

Президент России Владимир Путин на проходившем в понедельник традиционном совещании с членами правительства поручил министру финансов Алексею Кудрину и главе Минэкономразвития Герману Грефу окончательно проработать вопрос, связанный с формированием и планированием доходов бюджета от экспорта нефти. Президент поставил цель решить эту проблему уже в ходе работы над трехлетним бюджетом 2008–2010 годов. Он призвал определиться, как государство планирует распоряжаться этими доходами, чтобы найти взвешенное и политически обоснованное решение.

Глава Минфина в прошлую пятницу в беседе с журналистами заявил, что с 2008 года Россия перейдет на формирование ненефтегазового баланса бюджета. При этом доходы бюджета будут делиться на нефтегазовые и все остальные, а также станет определяться нефтегазовый трансферт на текущие бюджетные расходы, который будет зафиксирован в процентном отношении к ВВП. Сейчас нефтегазовые доходы бюджета, по словам Алексея Кудрина, достигают 11,7% ВВП, тогда как в ближайшее время нужно сократить объем их использования примерно до 4%. Эту сумму придется зафиксировать: величина нефтегазового трансферта на бюджетные расходы не должна меняться длительное время — по крайней мере 20 лет.

Снижение цен на нефть в конце 2006 — начале 2007 года, а также сокращение производства в добывающей промышленности приведет к выпадению нефтегазовых доходов в сумме более 3% ВВП, отмечает Алексей Кудрин. В этой связи для бюджетного планирования становится актуальной задача сделать так, чтобы бюджетные доходы и расходы в меньшей степени зависели от динамики цен на нефть. Косвенно это же помогло бы решить задачу снижения экспортной зависимости российской экономики в целом, а также диверсификации производства.

Методика формирования ненефтегазового баланса бюджета должна состоять в том, что все нефтегазовые доходы бюджета будут зачисляться на один счет, после чего будут делиться на три части: текущие расходы, пополнение Фонда будущих поколений и Резервного фонда. Это должно обеспечить долгосрочную сбалансированность бюджета, которая является одной из главных задач, поставленных в обнародованном 9 марта бюджетном послании президента.

В тексте бюджетного послания выделено 10 основных задач бюджетной стратегии, которые предстоит решить в ближайшие 3 года. Во-первых, федеральный бюджет должен стать эффективным инструментом макроэкономического регулирования. Так как в перспективе правительство ставит цель снизить инфляцию до 3–4% в год, темпы роста реальных (скорректированных на инфляцию) бюджетных расходов должны быть адекватны темпам роста экономики (с учетом планируемого на перспективу снижения налогового бремени). Сдержать инфляцию поможет также взвешенная политика в сфере использования сверхдоходов от экспорта углеводородов, регулирование тарифов на продукцию естественных монополий, а также реализация бюджетных программ по устранению инфраструктурных ограничений в экономике, которые провоцируют дополнительный рост цен.

Уже упомянутое формирование ненефтегазового баланса бюджета — элемент второй задачи, поставленной в послании президента, — его долгосрочной сбалансированности. Из-за падения цен на нефть и другие энергоресурсы уменьшается потребность в стерилизации избыточного денежного предложения. А в этой ситуации на первый план выходит задача обеспечить устойчивые бюджетные расходы независимо от конъюнктуры сырьевых цен.

Президент предлагает для этого преобразовать Стабфонд в Резервный фонд и Фонд будущих поколений. Резервный фонд будет обеспечивать расходы бюджета в случае значительного снижения цен на нефть в среднесрочной перспективе. Его доходы, как и доходы от нефти и газа, используемые для финансирования расходов федерального бюджета, будут законодательно зафиксированы в процентах к ВВП. Фонд будущих поколений будет аккумулировать доходы от нефти и газа, которые образуются из-за превышения доходов нефтегазового сектора над отчислениями в Резервный фонд и обычными бюджетными статьями (то есть будет установлено некое подобие нынешней цены отсечения, которая используется для формирования Стабфонда). При этом от размещения накопленных средств планируется получать доход. Какого типа — предстоит продумать правительству.

Кроме того, президент предлагает постепенно переходить к долгосрочному финансовому планированию (на 10–15 лет и более). Это позволит публично оценить государственные обязательства (прежде всего, пенсионные), основные бюджетные программы; субъекты Федерации смогут формировать трехлетние бюджеты. Важным требованием бюджетного планирования президент считает «безусловное исполнение действующих обязательств», то есть расходов бюджета. При этом нежелательны не только их отмена и сокращение, но и увеличение. Разумеется, это позволит повысить качество бюджетного планирования. Важное значение президент придает также оценке эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов — прежде всего с точки зрения повышения качества жизни населения.

Значительное внимание президент уделил в бюджетном послании совершенствованию налоговой политики, приоритетам расходования бюджетных средств, совершенствованию межбюджетных отношений. Однако не вызывает сомнения, что важнейшими направлениями бюджетной политики с точки зрения интересов общества и бизнеса будут снижение налогового бремени и исключение обременительных процедур зачета платежей по НДС. Для макроэкономического планирования, конечно же, переход на ненефтегазовые и «другие» доходы бюджета, а также преобразование Стабфонда в Резервный фонд и Фонд будущих поколений имеют гораздо более важное значение. Обидно только, что начало трехлетнего бюджетного планирования и формирования ненефтегазового бюджета совпало по времени с периодом падения мировых цен на нефть, то есть с ситуацией, когда бюджетное планирование в России усложняется, а не остается стабильным. Как и предрекали многие эксперты, России предстоит пройти самые сложные этапы формирования новой бюджетной политики в период низких цен на нефть и сокращения налоговых и прочих бюджетных поступлений.

Согласно предварительным данным Минфина, обнародованным во вторник, доходы федерального бюджета России в январе–феврале 2007 года составили 888,7 миллиарда рублей, что лишь на 1,5% выше уровня того же периода 2006 года. Столь незначительное превышение бюджетных показателей прошлого года объясняется более низкими доходами от экспорта нефти, снижением налоговых поступлений от компаний топливной промышленности. Тем не менее расходы бюджета превысили уровень первых 2 месяцев 2006 года на 12,9% и составили 547,7 миллиарда рублей, что объясняется ростом бюджетных обязательств государства (прежде всего, перед работниками социальной сферы). В результате профицит федерального бюджета составил 341,0 миллиарда рублей против 390,8 миллиарда год назад, снизившись на 12,7%. Стоит также добавить, что доходы бюджета в январе–феврале составили лишь 56,6% от плана на I квартал (то есть по итогам 3 месяцев 2007 года идет недобор доходов), а в связи с этим расходы бюджета были кассово исполнены лишь на 41,3% (то есть менее чем наполовину).

Актуальной остается проблема, сможет ли правительство при расчете ненефтегазового бюджета в будущем точно спрогнозировать объем бюджетных доходов. Действительно, сейчас оценка этой части доходов бюджета производится исходя из объема налоговых, таможенных и иных поступлений, формирующихся за счет предприятий соответствующих отраслей экономики. Однако в будущем, по мере дальнейшего снижения цен на энергоресурсы, доходы этого сектора могут меняться непропорционально снижению цен на сырье. Падение цен может повлечь за собой уменьшение физических объемов производства, что сократит суммы налоговых платежей, перечисляемых этими компаниями. Не стоит забывать и о проблеме точного прогнозирования доходов других отраслей экономики, на которые цены на энергоресурсы имеют опосредованное (непрямое) воздействие. К примеру, если на доходах нефтедобывающих, нефтеперерабатывающих предприятий, газовой промышленности, трубопроводного транспорта уровень цен на энергоресурсы сказывается напрямую, то в секторе строительства, потребительского рынка, оптовой торговли это влияние косвенное. И если цены на нефть претерпят существенные изменения, нельзя быть уверенным в том, что объем налоговых доходов этих отраслей останется стабильным. Однако пока правительство не научилось качественно оценивать степень влияния цен на нефть на доходы этих секторов экономики и на бюджетные доходы соответственно. А значит, говорить о том, что переход на планирование ненефтегазового бюджета станет залогом долгосрочной сбалансированности бюджета и точности прогнозирования бюджетных доходов, преждевременно.