Учебная ситуация 10‑78 Конкурсная комиссия

Илья Данилкин , опубликовано в журнале "Бизнес-журнал" №16 от 02 Сентября 2008 года.

В России действует один из самых жестких законов о госзакупках. Взаимодействие казенных структур с коммерческими фирмами строго регламентировано. Но увы, государство остается довольно сложным контрагентом.

Регулировать закупки для государственных нужд в стране начали десять лет назад, когда появились первые обязательные требования проведения аукционов и тендеров. До тех пор чиновники были предоставлены сами себе и контактировали с коммерческими фирмами в условиях полной свободы.

С 1 января 2006 года вступил в силу федеральный закон 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». С самого начала документ получился дырявым: принимали его в спешке. Первые поправки пришлось вносить уже спустя несколько месяцев, а прошлой осенью его опять основательно переписали. Так, если в прежней системе регулирования можно было оценить значимость субъективных критериев (репутация на рынке, известность марки, которую представляет поставщик, и т. п.) на любом уровне — вплоть до 99% — то отныне их максимальный вес ограничен 20%. Монументальный документ обязал проводить конкурсный отбор контрагентов во всех случаях, когда сумма госконтракта превышает 100 тысяч рублей. «Нельзя сказать, что это плохое законодательство. Хотя оно и довольно жесткое, — говорит Александр Ермоленко, руководитель корпоративной практики «ФБК-Право». — Движение идет в верном направлении, закон постоянно совершенствуется».

Главным коллективным автором документа является Минэкономразвития, хотя активное участие в исправлении закона принимала и Федеральная антимонопольная служба. «До 2006 года конкурсы были чистой формальностью, и только после принятия закона система начала налаживаться», — признает Андрей Цариковский, заместитель руководителя ФАС.

Российский закон — и правда образец суровости. Он регулирует контракты, чья цена едва превышает четыре тысячи долларов, тогда как в Европе подобные документы регулируют сделки, суммы которых стартуют с отметки в 50-100 тысяч евро. Мало того, нормативный акт описывает множество деталей: роль рыночной репутации поставщика в процессе конкурсного отбора, сроки исполнения, сумма предоплаты, влияние каждого из критериев на окончательный результат. Учтено, кажется, абсолютно все.

— Нам пришлось вводить намного более жесткое законодательство, чем в Европе. Почему? Да потому, что в Европе выше неотвратимость наказания, лучше работает правовая система, чиновники сильнее боятся потерять свое место, а организации, участвующие в конкурсах, гораздо больше заботятся о своей репутации и участвуют только в тонких и трудно наказуемых делах, — поясняет Цариковский. — А у нас воровали повсюду. Конечно, полностью победить коррупцию нам не удалось. Но основные прорехи сегодня уже закрыты. Мы и МЭРТ все обнаруженные случаи нарушений в процессе торгов передавали в Госдуму, где принимались поправки к 94-ФЗ.

ействующий закон предусматривает несколько форм закупок государственными структурами товаров и услуг. В первую очередь это аукционы. По статистике, на их долю приходится около 90% всех заключенных контрактов. Остальные закупки проходят в основном в результате конкурсов. Существуют и более экзотические формы отбора — электронные торги (когда лот стоимостью до миллиона рублей продается на электронном аукционе) или запрос котировок (сравнение цен и выбор наиболее выгодных предложений).

В Федеральной антимонопольной службе полагают, что замена конкурсов аукционами, расширение практики проведения электронных торгов и другие изменения уже привели к снижению числа нарушений в области госзакупок. Одновременно все больше предпринимателей стремятся стать «поставщиками двора», о чем свидетельствует рост числа жалоб в ФАС на действия чиновников при заключении госконтрактов. Как утверждает начальник управления ФАС по контролю за размещением госзаказа Михаил Евраев, предприниматели «осознают свои права и понимают, что могут защищать их».

Предполагается, что постепенно вся система госзакупок в России начнет активно мигрировать в Интернет. Председатель комитета по электронным торгам и информационному обеспечению госзаказа НАУЭТ Антон Емельянов уверен: будущее именно за электронными торгами. В прошлом году объем покупок и продаж в сегменте B2G уже составил около 890 млн долларов.

Базовые вопросы деятельности государства в качестве продавца также урегулированы на всех уровнях. С тех пор как завершилась эра залоговых аукционов, когда дорогостоящие активы приобретались за копейки, законодательство в этой сфере стало куда более жестким. Строго определены порядок продажи активов и прав в каждом конкретном случае, условия, которые могут установить чиновники (например, сохранение профиля предприятия), сроки оплаты и многое другое. По логике, теперь должен побеждать тот, кто предложит лучшую цену и будет готов выполнить все дополнительные условия. Большинство активов действительно продается на открытых аукционах, однако громкие скандалы случаются постоянно. Самый свежий из них — ставшая знаменитой история о сдаче за гроши в аренду 69 лесных участков площадью 991 га на Рублевском шоссе.

Подсчет палаты

Казалось бы, после внесения множества поправок, которыми изобилуют закон 94-ФЗ и другие нормативные акты, лазеек для казнокрадов, прописавшихся на госслужбе, практически не осталось. Но, как назло, в середине лета появилась аналитическая записка Счетной палаты, где по пунктам были разложены слабые места и возможности для коррупции. Главный аудитор страны Сергей Степашин заявил, что законодательство «коррупционно и неэффективно». «С законом 94-ФЗ у нас вообще вышло так: хотели как лучше, а получилось как всегда. Он настолько забюрократизирован, что должен стать первым в очереди нормативных актов, подлежащих в самое ближайшее время корректировкам», — отметил глава СП РФ.

Закон не отвечает ни одному требованию из предъявленных к нему, утверждают в Счетной палате. Прозрачность, подотчетность чиновников, конкуренция, экономичность — ничего этого госаудиторы в законе не нашли. На момент сдачи номера в печать записка еще не была опубликована в открытых источниках, однако «Бизнес-журналу» стали известны основные положения документа.

Один из его авторов, аудитор Александр Пискунов, пояснил: критика действующей системы госзакупок вполне обоснована. «Федеральная контрактная система, призванная стать основным инструментом госрегулирования экономики в рыночных условиях, до сих пор не получила развития, что разрушило внутрисистемные связи и углубило системный кризис в этой сфере», — говорит Пискунов. Главные проблемы действующего блока законодательства, на взгляд представителей Счетной палаты, — систематическое завышение цен (в среднем на 10–15%) в процессе приобретения государством товаров и услуг на рынке, «откаты», поощрение некачественных поставщиков и т. п. Причем в этих нарушениях, по мнению аудиторов, виноваты и чиновники, и бизнес. Так, по закону чиновники обязаны размещать от 10 до 20% заказов у субъектов малого бизнеса. Однако зачастую «субъекты» организуются крупными компаниями для получения госзаказов.

Анна Золотарева, начальник юридического отдела Института экономики переходного периода, полагает, что после внесения многочисленных поправок коррупционные издержки должны были, напротив, существенно сократиться. «Но, видимо, этого не произошло», — признается она. Александр Ермоленко из компании «ФБК-Право» отмечает, что дело не столько в законодательстве, сколько в особенностях менталитета: «Чиновники не привыкли выбирать лучшее. Так будет до тех пор, пока они используют словосочетание «освоить средства».

По-своему видит проблему Кирилл Кузнецов, руководитель Центра эффективных закупок «Тендеры.Ру», признающий, что действующее законодательство явно далеко от совершенства. «Система сегодня напоминает табуретку, — говорит он. — Чтобы она была устойчивой, необходимо четыре ножки. У нас же пока сделали само место, на которое можно присесть, приняв 94-ФЗ, и одну ножку — введя аукционную систему. А все остальные ножки — еще не прикрутили». Тем временем заместитель генерального директора Института конкурсных технологий Георгий Сухадольский уверен: закон настолько зарегулировал отрасль, что работать стало совершенно невозможно.

Большие перемены

Главный контролер в этой сфере, ФАС, считает закон вполне эффективным. По мнению представителей ведомства, об этом свидетельствуют как желание предпринимателей бороться за свои права, так и то, что, по данным статистики, существующая система уже позволила сэкономить 300 млрд рублей бюджетных средств только за последние полтора года.

Однако разговоры о порочности и даже кризисе в системе государственного хозяйствования, скорее всего, приведут к новой реформе. Вот почему Антон Емельянов надеется, что через полтора года будет снято ограничение по стоимости на проведение электронных торгов — это уведет большую часть закупочных мероприятий в Интернет и сделает их более прозрачными.

Начала осенней сессии в Госдуме дожидаются пять различных законопроектов, большинство из которых предполагает дальнейшее ограничение свободы чиновников в процессе отбора контрагентов, а также решает мелкие проблемы. Например, порядок закупок спортивного инвентаря для школ. Это, согласитесь, тоже важно. Из таких мелочей затем складываются олимпийские успехи. Или неуспехи…

В правительстве же, по сведениям источников «Бизнес-журнала», обсуждают более серьезные изменения, в том числе передачу контрольных функций от ФАС — Счетной палате. В таком случае недавняя критика действующей системы госзакупок со стороны аудиторского ведомства превосходно укладывается в общую драматургию.

Государство в Интернете

Технологии E-government в России пока не внедрены, однако немало информации о деятельности государства уже можно получить в Интернете.

На главном официальном сайте России, предназначенном для размещения информации о заказах на поставки государству, публикуются сведения о большинстве контрактов. Кроме того, доступен Реестр всех государственных контрактов ( http://reestrgk.roskazna.ru/ — с 2007 года, и http://frgk2.economy.gov.ru/ — до 2007 года). Правда, информация на этих ресурсах обновляется не всегда оперативно.

Представителям компаний, заинтересованных в расширении поставок в госсектор, полезно заглядывать и на сайт «Конкурсные торги» официального печатного издания, осуществляющего публикацию информации о госзаказах, а также в Реестр недобросовестных поставщиков, который функционирует с осени прошлого года.

Сверх того открыто несколько сайтов, где размещаются сведения о том, что государство продает. Главный из них — официальный ресурс Росимущества. Информация о реализации государственной собственности приведена в разделах «Конкурсы» и «Продажа имущества». Информация о продаже прав на аренду имущества публикуется на региональных сайтах отделений Росимущества, а также на сайтах профильных ведомств, найти которые поможет ресурс http://gov.ru/.

Впрочем, пользоваться официальными ресурсами довольно сложно. Директор по развитию дизайн-бюро Aster Владислав Милых полагает, что с точки зрения дизайна и функциональности этим порталам можно поставить твердую «двойку». «На порталах очень трудно что-либо найти, зарегистрироваться, шрифт мелкий, элементов слишком много. Новичку же вообще невозможно разобраться в структуре этих сайтов. Первое и единственное желание, которое возникает, когда смотришь на них, — закрыть и никогда больше сюда не возвращаться. В целом, дизайн полностью соответствует моде конца 90-х годов», — иронизирует Милых.

Зато, покопавшись и разобравшись в структуре этих сайтов, можно найти немало ценной информации. Например, о том, что недавно пансионат, находящийся в ведении государства, искал поставщика «вакуумного фаллостимулятора», что вызвало бурю эмоций у интернет-сообщества. Хотя… что в этом такого? Дело, в общем-то, житейское.