4. Процедура нормотворчества

а. Общие положения

139. Деятельность нормотворческих органов Сообществ основывается на компетенции, четко определенной в соответствии с учредитель­ными договорами ЕС. Этот принцип ограниченной компетенции вы­текает из ч. 1 ст. 249 Договора о Сообществе. В соответствии' ,с ука­занным, правореализующие органы Сообществ, а именно Совет, Ко­миссия, Европарламент, имеют право совместно, «на основании договора», издавать предусмотренные в нем нормативные акты. Это означает, что указанные органы могут действовать только в тех сфе­рах, в которых договоры обосновывают «союзную^ компетенцию Сообществ. При этом речь идет об областях деятельности Сообществ как таковых, в отличие от компетенции органов Сообществ (напри­мер, Комиссии, Совета, Суда). Действие указанного принципа ос­лабляется наличием полномочий по -«ликвидации пробелов в Со­глашении» в ст. 308 Договора о Сообществе. В соответствии с указан­ным Совет на основе единогласия издает необходимые предписания в том случае, если для деятельности Сообществ требуется воплотить одну из своих целей в рамках общего рынка, однако в Договоре о ЕС не предусмотрены требуемые полномочия.

Ь. Процедура правотворчества Соввта и Европейского парламента

140. Процедура участия Европарламента в нормотворчестве возможна в различных вариантах. Так называемое «слабое участие парламен­та» заключается в обязательных или факультативных слушаниях в процессе слушаний проекта. Несоблюдение процедуры слушаний является нарушением одного из существенных формальных пред­писаний в смысле ч. 2 ст. 230 Договора о Сообществе. «Более уси-

ленное участие» парламента существует в рамках процесса совмест­ной работы согласно ст. 252 Договора о Сообществе. Самую силь­ную правовую позицию Европарламент занимает в процедуре со­вместного принятия решений согласно ст. 251 Договора о Сообще­стве, при котором речь идет о достижении договоренностей между Советом и парламентом по содержанию определенных норм. Преоб­ладающий на сегодняшний день процесс принятия решений предо­ставляет Европарламенту пространство для законотворчества и воз­можность подключения согласительного комитета. Здесь Совет уже не единственный законодатель, а действует совместно с Парламен­том. В отдельных случаях издание нормативных актов предусмат­ривает процедуру одобрения Европейским парламентом⁸⁰.

141. Процедура слушаний начинается по предложению Комиссии, кото­рое передается в Парламент и в Комитет по экономическим и соци­альным вопросам Европейского парламента для оценки. Затем Со­вет принимает окончательное решение на основании большинства голосов, предусмотренного для таких случаев в уполномочивающих нормах. Совет при этом не связан указаниями ни Комитета по со­циальным и экономическим вопросам, ни Европарламента. Тем не менее несостоявшееся обязательное заслушивание приводит к нич­тожности нормативного акта как значительный процедурный недо­статок. В том случае, если окончательно утвержденный текст откло­няется от текста, заслушанного Парламентом, он может быть заслу­шан заново, за исключением ситуаций, когда отклонение соответствует желанию, выраженному Парламентом. Если Совет принимает решение, отклоняющееся от решения Комиссии, то это может быть сделано только на основании единогласия (ч. 1. ст. 250 Договора о Сообществе) (приложение 1, рис. 1).

142. Процедура совместной работы предусматривает два чтения в Сове­те и два чтения в Европейском парламенте. Она начинается по пред­ложению Комиссии, которое передается Европарламенту, в Коми­тет по экономическим и социальным вопросам и, в любом случае, Комитету регионов для оценки. Затем Совет принимает согласован­ную позицию. Позиция передается в Европарламент для второго чтения. Парламент может теперь либо принять согласованную по­зицию Совета, либо не принимать никаких решений в течение трех месяцев. В этом случае Совет имеет право во втором чтении при­нять согласованную позицию квалифицированным большинством голосов. Указанный документ, принятый во втором чтении, не дол­жен содержать существенных отклонений, так как именно он был принят Европарламентом (прямо или посредством непринятия ре­шения в трехмесячный период). Случай последующих изменений

предложений Комиссии Советом или Комиссией, в отличие от про­цедуры слушаний, урегулирован особо. Парламент может впредь отклонить согласованную позицию Совета абсолютным большин­ством голосов. В такой ситуации Совет вправе решить о принятии нормативного акта только путем единогласия. Парламент может так­же изменить согласованную позицию абсолютным большинством голосов. В этом варианте измененное предложение направляется Комиссии. Последняя может принять изменения, предложенные Европарламентом. Далее Совет может принять предложение по нор­мативному акту квалифицированным большинством голосов. Если Комиссия не принимает поправки Европейского парламента, то Со­вет может принять нормативный акт только путем единогласия.

143. Из процедуры совместного принятия решений следует, что Евро­пейский парламент принимает участие в законотворчестве Европей­ского Союза таким образом, что он наряду с Советом может быть рассмотрен в качестве законотворческого органа. Процедура совме­стного принятия решений состоит из трех этапов, а именно: первого чтения, второго чтения и согласительной процедуры. После каждо­го этапа процедура может быть завершена, если Совет и Европарла-мент придут к взаимному согласию. Процедура начинается с пред­ложения Комиссии, которое передается Парламенту, Комиссии по экономическим и социальным делам, а также Комитету регионов и Совету для заключений. Если уже после первого чтения Совет и Европарламент пришли к согласию, то Совет издает нормативный акт. Если Европейский парламент требует в своих предложениях изменений, то Совет может их одобрить и издать нормативный акт. В противном случае Совет принимает общую позицию и передает ее Европейскому парламенту (ч. 1, 2 ст. 251 Договора о Сообществе). После передачи общей позиции Европарламент имеет три месяца времени для осуществления повторных слушаний. Если он одобря­ет общую позицию или не принимает никакого решения, то обсуж­даемый акт считается принятым в соответствии с этой общей пози­цией. Если Европейский парламент отклоняет общую позицию аб­солютным большинством голосов, то предложенный нормативный акт действует как не изданный и процедура является оконченной. Наконец, Европейский парламент может абсолютным большинством голосов своих членов предложить изменения общих позиций и пе­редать их Совету и Комиссии. Если в течение трех месяцев с момен­та получения всех материалов, касающихся данного вопроса, Совет одобряет квалифицированным большинством все поправки Европей­ского парламента, обсуждаемый акт считается принятым в соответ­ствии с исправленной общей позицией. Однако относительно Попра-

вок, по которым Комиссия вынесла отрицательное заключение, Со­вет принимает решение единогласно. Если Совет не одобряет все поправки в течение шести недель, то Председатель Совета, по согла­шению с Председателем Европейского парламента созывает заседа­ние Согласительного комитета. Комитет состоит из членов Совета или их представителей и равного числа представителей Европейского парламента. Он должен достичь соглашения относительно совмест­ного текста проекта, принимаемого квалифицированным большин­ством голосов членов Совета или их представителей и большинством голосов представителей Европейского парламента. Если согласи­тельный комитет в течение шести недель после своего созыва одоб­ряет совместный проект, то Европейский парламент и Совет рас­полагают с момента одобрения шестинедельным сроком для издания нормативного акта в соответствии с проектом. Для этого в Европар-ламенте требуется абсолютное большинство голосов, в Совете — ква­лифицированное. Если один их двух органов не принимает пред­ложенный нормативный акт в течение срока (ч. 2. п. 5) или Согласи­тельный комитет не одобряет совместного проекта (п. 6 ст. 251 Договора о Сообществе), то он считается отклоненным.

с. Участие Комиссии в процедуре нормотворчества

144. Совет передает Комиссии полномочия по реализации изданных им предписаний. При этом в отдельных случаях он может оставить пра-вореализацию и возможность участия в определенных процедурах за собой. Наличие таких обстоятельств определяется согласно прин­ципам и правилам, единогласно установленным Советом по пред­ложению Комиссии после одобрения Европейского парламента. Это закреплено в так называемом основополагающем решении «Komitologie-Beschluss^ 1999/468 от 28 июня 1999 г. Документ предусматривает определенные виды процедур: консультационные, управленческие, защитные и регулирующие мероприятия. Выбор процедуры определяется в основном нормативном акте. Статья 2 Решения устанавливает в целом абстрактные критерии для выбора правильной процедуры, которые не являются обязательными.

145. Консультационная процедура выбирается в случаях, когда она наи­более целесообразна. Комиссия никоим образом не связана заклю­чением Комитетов, состоящих из представителей государств-участ­ников. Однако, по возможности, она должна его учитывать и инфор­мировать Комитет о степени принятия заключения во внимание.

146. Управленческие мероприятия должны осуществляться согласно административной процедуре. Если Административный комитет не предоставил одобрительного заключения, то Комиссия может, не-

смотря на отрицательное заключение, провести мероприятие. При этом она должна проинформировать Совет о мероприятии. Однако Комиссия может также отложить проведение запланированных мероприятий на период, определенный в соответствующем основ­ном акте, но не более, чем на три месяца. В обоих случаях Совет может в течение этого срока заменить мероприятие иным решени­ем, принимаемым квалифицированным большинством голосов.

147. Процедура регулирования в настоящий момент, ограничена только одним видом и должна находить применение при осуществлении «ме­роприятий общего значения». Осуществление правореализующих мероприятий Комиссией зависит от одобрения Комитета по регули­рованию. Если заключение отрицательное или отсутствует, то Комис­сия передает предложение по принятию необходимых мер в Совет или информирует Европарламент. Если Европарламент полагает, что в отношении основного акта, принятого согласно ст. 251 Договора о Сообществе, превышено полномочие по правореализации, то он ин­формирует об этом Совет. Совет, в случае необходимости, ввиду за­ключения Европарламента может квалифицированным большинством голосов принять решение по предложению Комиссии (либо обнаро-» довать предложение, либо высказаться против). Если Совет высказы­вается против, то Комиссия должна действовать заново.

148. Процедура принятия защитных мероприятий выбирается, когда в основном акте Комиссии передается полномочие по принятию ре­шений о защитных мерах. Комиссия обладает при этом обширной свободой действий, однако должна информировать Совет и государ­ства-участники и, при необходимости, их консультировать. По тре­бованию государства-члена Совет может проверить решение Комис­сии и в течение срока, определенного в основном акте, принять ква­лифицированным большинством голосов иное решение. Также он Имеет возможность (если это предусмотрено в основном акте) ут­вердить, изменить или прекратить действие решения Комиссии.

5. Право Сообщества и национальное право

149. Право Сообщества обладает преимущественным действием по от­ношению к любой норме национального права, включая конститу­ционное⁸¹. При толковании термина «преимущественное действие права Сообщества» речь идет не о сфере применения, ведущей к не­действительности национального Права, а об обычной процедуре применения, т. е. при коллизиях применяется право Сообщества, а не национальное право. Последствием преимущественного действия права Сообщества является то, что национальные суды должны пред­лагать эффективную правовую защиту от национального права, про­тиворечащего праву Сообщества.

V. Исполнение права Сообщества

1. Типы исполнения

150. Исполнение права ЕС осуществляется либо органами Сообществ, либо органами государств-участников. Таким образом, следует де­лать различие между непосредственным, или прямым, исполнением и опосредованным, или косвенным, исполнением.

151. При непосредственном исполнении право Сообществ реализуется его органами напрямую. Такого рода процедура возможна только в случа­ях, четко определенных первичным правом Сообществ. Непосредствен­ному типу исполнения подчинены внутренние сферы деятельности Сообществ, такие как кадровые вопросы, исполнение бюджета, внут­ренняя организация. К внешним областям относятся конкурентное право, право получения субсидий, торговая и социальная политика.

152. В большинстве случаев право Сообществ исполняется государ­ствами-участниками. При этом следует непосредственное межгосу­дарственное исполнение отличать от опосредованного межгосудар­ственного исполнения. При непосредственном исполнении процесс осуществляется за счет прямо применяемого первичного права, рас­поряжений и непосредственно действующих директив. При опосре­дованном межгосударственном исполнении «работает» националь­ное право, т. е. исполнение осуществляется посредством издания за­конов, постановлений и распоряжений.

2. Организация управления

153. Организация управления при непосредственном исполнении регу­лируется правом Сообществ. Внутреннее исполнение, т. е. там, где за исполнение ответственно ЕС, осуществляется соответствующими органами Сообщества, например, Комиссией или органами управле­ния, частично обладающими собственной правосубъектностью и име­ющими собственные полномочия по принятию решений. Примером могут служить действующие в настоящее время 15 информационных агентств Сообществ, которые существуют как самостоятельные пра­воспособные учреждения и создаются посредством принятия распо­ряжений на основе ст. 308 Договора о Сообществе.

154. При опосредованном исполнении (т. е. правореализации государства­ми-участниками) организация управления передается государствам-членам ЕС. Сообществам отказано вмешиваться в межгосударствен­ную управленческую надстройку. Материальное право Сообществ оп­ределяет, однако, в установленном объеме формы управленческой организации государств-участников, которые они обязаны соблюдать.