Особенности публично-правовых договоров

В сфере частного права все правоотношения возникают, изменяются и прекращаются по волеизъявлению их участников (чаще всего из договоров) и строятся на принципе равноправия субъектов. В публичном праве государственные органы предстают носителями властных полномочий, поскольку презюмируется, что они действуют в интересах общества и государства.

Договоры, которые находят в сфере публичного права свое применение, отличаются спецификой. Вот наиболее важные их особенности:

1) одной из сторон всегда является государство в лице своих органов;

2) государственные органы, вступая в договорные отношения, ограничены пределами своей компетенции;

3) существенные условия здесь определяются государственными органами (или при их доминировании) в правовых актах;

4) срок действия договоров отличается продолжительностью;

5) содержание договоров менее конкретизировано и часто в нем устанавливаются лишь принципы взаимоотношений сторон;

6) целью договора является адекватное выражение и реализация интересов какой-либо довольно большой группы людей (республики, региона, слоя населения, категории или вида субъектов права и т.п.);

7) всегда имеют письменное выражение;

8) другие.

Классификация публично-правовых договоров

Ее можно проводить по разным классификационным критериям.

А. По частям права:

- материально-правовые договоры;

- процессуально-правовые договоры.

Б. По отраслям права:

- конституционные;

- финансовые;

- административные;

- мировые соглашения в гражданском процессе;

- мировые соглашения в арбитражном процессе;

- соглашения в уголовном процессе;

- другие.

В. По содержанию:

- учредительные;

- компетенционно-распределительные;

- программные;

- договоры о дружбе и сотрудничестве;

- договоры о гражданском согласии;

- договоры по определенным вопросам;

- другие.

Можно предположить, что с повышением уровня свободы российского общества, усилением демократических начал договорное регулирование в публично-правовой сфере будет расширяться. Вполне вероятно, пополнится и перечень публично-правовых договоров.

8.2. Договор в конституционном праве Конституционно-правовой договор в историческом контексте

Конструкция договора находит применение во внутригосударственных отношениях еще с давних времен. Более 700 лет назад был заключен "вечный договор" о союзе трех кантонов, положивший начало Швейцарской конфедерации. С этим обстоятельством даже связан тот факт, что гражданина Швейцарии до сих пор называют Eidgenosse - участник соглашения, товарищ, связанный клятвой*(350). В основе создания Соединенных Штатов Америки также лежал договор между первоначальными 13 штатами, к которым затем по мере освоения новых земель присоединялись остальные штаты. На основе договора, утвержденного 30 декабря 1922 г. первым съездом Советов СССР, был образован Советский Союз.

В Российской Федерации появление первых конституционных договоров связано с подписанием 31 марта 1992 г. Федеративного договора (далее - Договор). После распада СССР в срочном порядке были подготовлены три фактически самостоятельных договора о разграничении предметов ведения и полномочий: с республиками; с краями, областями, городами федерального значения; с автономной областью и автономным округом. Все вместе они и образовали Федеративный договор. Эти договоры разрешали некоторые текущие сложности правового регулирования и государственного управления, но вместе с тем порождали сложности еще большие. Многие положения договоров между РФ и ее субъектами не соответствовали КонституцииРФ и федеральному законодательству. Требование соответствия их Конституции России и федеральным законами появилось не сразу и выполнялось далеко не всегда. Договоры в основном служили перераспределению экономических льгот и преимуществ, а также удовлетворению сепаратистских устремлений отдельных региональных правящих групп. Они стали вынужденной уступкой со стороны федерального центра для избежания серьезных конфликтов.

В принятую в 1993 г. КонституциюРоссийской Федерации составной частью вошел лишь первый из указанных договоров. Его положения (этой части Конституции) были распространены на все субъекты России.

В целом роль договоров в реализации федеративных отношений в России весьма неоднозначна. С одной стороны, они нередко помогали решению конкретных практических вопросов субъектов РФ, снижали конфликтность федеративных отношений. С другой стороны, договоры существенно усилили асимметрию правового статуса субъектов РФ, центробежные процессы в стране.

Всего с 1994 по 1998 гг. было заключено 42 договора с 46 субъектами РФ, подавляющее большинство которых к настоящему моменту не действует. В то же время небольшая часть договоров РФ с некоторыми республиками продолжает действовать на основании КонституцииРоссии (например, с республиками Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия).

С 1998 г. практика заключения договоров с регионами была приостановлена, а почти половина из заключенных договоров уже были просрочены. В 1999 г. вступил в силу Федеральный закон"О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". В дальнейшем основные его положения, оправдавшие себя на практике, воспринятыФедеральным законом"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в дальнейшем - Закон).

Данным актом была существенно сужена сфера действия договоров о компетенции. Так, в частности, было установлено, что заключение договора возможно, когда это:

- обусловлено региональными особенностями;

- указанными особенностями определено иное разграничение полномочий, чем это установлено федеральными законами.

Кроме того, названный Законустанавливает обязательное утверждение договора федеральным законом. Все эти ограничения, как считает В.А. Черепанов, превращает договор в "мертвый" источник права".*(351)Хотя в этом и есть доля правды, вряд ли стоит отвергать договорное регулирование вообще.

Главная идея Закона- договорное правотворчество всегда зависимо от законотворчества, и договорное регулирование носит дополнительный, вспомогательный характер по отношению к конституционному.

Закономустановлены следующие принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов:

- конституционности;

- верховенства КонституцииРоссийской Федерации и федеральных законов;

- равноправия субъектов Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий;

- недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Федерации;

- добровольности заключения договоров, соглашений;

- согласование интересов Федерации и интересов субъектов Федерации;

- обеспеченности ресурсами;

- гласности заключения договоров, соглашений.