Достоинства договорного регулирования

Проф. Н.В. Витрук, судья Конституционного Суда РФ в отставке, детально знакомый с проблемой конституционных договоров не только в рамках теории конституционного права, но и практики конституционного правосудия, высказал мысль о том, что "развитие договорных начал в публичном праве - перспективное направление осуществления народовластия (публичное власти) в Российской Федерации"*(361). И с этим нельзя не согласиться. Дело в том, что договорное регулирование в конституционном праве имеет множество преимуществ.

Среди достоинств договорного распределения государственно-властных полномочий участниками федеративных отношений необходимо, прежде всего, отметить, что конституционные договоры позволяют учитывать и согласовывать как интересы федерации в целом, так и ее субъектов, что обеспечивает возможность создать гибкую модель федерализма. "Договорной процесс, осуществляемый в строгом соответствии федеральному конституционному закону, раскрывающему положения ст.ст. 71,72,73действующей Конституции, должен способствовать реальному "выравниванию" субъектов нашей "несимметричной Федерации", - пишет Б.Н. Елисеев*(362).

С.М. Шахрай указывает на следующие преимущества договорного разделения полномочий федеральных и региональных органов власти:

- договор может помочь решить проблему нормализации взаимоотношений сложных, так называемых "составных" субъектов;

- нормы договора могут стать юридической базой для развития процесса укрупнения субъектов Российской Федерации;

- нормы договора помогают разрешить проблему "пробельности" существующего федерального законодательства;

- работа по подготовке проектов договоров и соглашений помогает решать чрезвычайно актуальную проблему контроля за соответствием законодательства субъектов федерации КонституцииРоссийской Федерации*(363).

Несмотря на очевидные преимущества использования формы договора во внутрифедеративных отношениях, сегодня приходится с сожалением отмечать, что "незатейливая мысль о том, что симметричная федерация - это хорошо, а несимметричная - плохо, стала едва ли не официальным идеологическим постулатом"*(364).

Важно отметить, что когда речь заходит о преимуществах договорного распределения полномочий, то необходимо всегда подразумевать неукоснительное соблюдение действующего федерального законодательства, и в первую очередь КонституцииРоссийской Федерации.

Недостатки конституционных договоров

Многие ученые крайне негативно относятся к разграничению государственных функций на основе договоров.

Договорной процесс положил начало "эрозии российского государства как конституционной федерации" и постепенно превращает его в "договорное конфедеративное объединение разностатусных квазигосударств", - еще несколько лет назад писал Г. Марченко*(365).

"Можно сказать, - писал Б.П. Елисеев, - что в современной России уже четко обозначился предел, за которым деление единой власти на части... грозит обернуться тотальной неуправляемостью и распадом государственности..."*(366).

"Увеличение договорного и иного неравноправия субъектов рано или поздно могут взорвать такую федерацию", - считал А.В. Зиновьев*(367).

"Возможно, - писал Г.М. Вельяминов, - политически оправдано полагать, что худой мир лучше доброй ссоры и лучше, мягко выражаясь, не очень совершенный договор, нежели война, подобная чеченской. Однако такого рода соглашения могут играть роль дезинтеграционного, дефедерализованного детонатора и для других субъектов федерации, приобретающих основания требовать приравнивания своего статуса в рамках Федерации к статусу привилегированных субъектов"*(368).

Все эти мнения имели под собой реальную основу ввиду того, что процесс становления российского федерализма отличался крайней сложностью, неоднозначностью и даже драматичностью*(369). Все приведенные высказывания пронизаны горечью за судьбу своей страны и сегодня можно с удовлетворением и облегчением констатировать, что данные опасения не оправдались. Сейчас достаточно сложно себе представить, что еще несколько лет назад крах развития федерализма в России выглядел вполне реально.