Субъекты конституционных договоров

Договоры в конституционном праве могут отличаться значительным кругом участников, хотя чаще всего они заключаются между двумя субъектами.

Исходя из принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации, установленного в п. 4 ст. 5Конституции, участниками конституционных договоров могут быть все без исключения субъекты России.

Договоры подписываются должностными лицами исполнительной власти. С одной стороны договор подписывает Президент Российской Федерации (один или совместно с Председателем Правительства Российской Федерации), с другой - президенты республик, председатели республиканских правительств, губернаторы, главы администраций краев, областей и т.п. Соглашения в соответствии со ст. 26.8Закона подписываются руководителями соответствующего федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа).

В принципе законодательство не чинит никаких препятствий для участия в договорном процессе и органов законодательной власти. Однако, к сожалению, на сегодняшний день практика заключения таких договоров в нашей стране отсутствует. Исключение органов законодательной власти из договорного процесса лишний раз свидетельствует о доминировании в России исполнительной ветви власти.

Предмет конституционных договоров

О нем лучше говорить применительно к видам конституционных договоров (собственно договоров и соглашений).

Договор о разграничении полномочий в обязательном порядке должен содержать:

- конкретный перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Федерации;

- условия и порядок осуществления полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта РФ;

- права и обязанности сторон (федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ);

- срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока;

- основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

В соглашении о передаче полномочий должны быть зафиксированы:

- условия передачи осуществления части полномочий;

- порядок передачи осуществления части полномочий;

- порядок финансирования осуществления части переданных полномочий;

- срок действия соглашения;

- ответственность сторон соглашения;

- основания досрочного расторжения соглашения;

- порядок досрочного расторжения соглашения;

- иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Отсутствие хотя бы одного из указанных существенных условий договора или соглашения является основанием для признания его незаключенным и недействительным.

Ответственность за нарушение конституционных договоров

В процессе заключения и исполнения договоров о компетенции у сторон могут возникнуть определенные разногласия. Как и в случае с договорами других отраслей права законодатель предусматривает судебное разрешение таких споров.

Однако, известно, что судебная процедура дорогостоящая и длительная. Вот почему всегда в начале используются согласительные процедуры. К сожалению, это далеко не всегда приводит к приемлемому для сторон результату. И лишь тогда в соответствии с ч. 3 ст. 125Конституции споры о компетенции могут разрешаться Конституционным Судом Российской Федерации.

В этом отдельные авторы усматривают определенную проблему. Б.Н. Евдокимов высказывает сомнения в обоснованности существующего способа разрешения разногласий по договорам о компетенции. "В идеале арбитром в споре двух сторон должна быть третья, независимая сторона. Конституционный же Суд, в соответствии со ст. 4 п. 3Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", является федеральным судом", - пишет автор*(376). Таким образом, Б.Н. Евдокимов наводит на мысль о возможной предвзятости и необъективности при разрешении разногласий такого характера. Однако с рассуждениями автора нельзя согласиться.

Во-первых, Б.Н. Евдокимов даже теоретически не предлагает возможной альтернативы решения этого, по его мнению, спорного вопроса. Думается, потому, что ее просто не существует.

Во-вторых, следуя такой логике, из подведомственности судебных органов по той же причине необходимо исключать, например, разрешение жалоб граждан на действия должностных лиц или государственных органов, поскольку суд также является государственным органом. Однако это выглядело бы, по меньшей мере, странно, если учесть, что реального исполнения права граждан обжаловать действия административных органов пришлось добиваться более десятка лет.

В-третьих, считается, судебная власть в России является самостоятельной и независимой ветвью власти. Согласно п. 1 ст. 120Конституции Российской Федерации судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону.

В-четвертых, даже если учитывать всю неразвитость отечественной системы "сдержек и противовесов", вряд ли правильно подменять вопрос о создании по настоящему действенной, эффективной системы разделения властей вопросом поиска каких-то других "чудодейственных" механизмов решения возникающих разногласий.

Какие же меры юридической ответственности возможны за нарушение договоров в конституционном праве? За неисполнение или ненадлежащее исполнение положений договора или соглашения могут быть наложены (причем одновременно) две классические меры договорной ответственности:

а) одностороннее расторжение договора или соглашения. При наложении этой санкции Суду надлежит установить юридические факты нарушений условий договора и оценить степень их существенности,

б) возмещение ущерба, причиненного неисполнением или ненадлежащим исполнением договора, соглашения.

Как видим, несмотря на то что конструкция договора в конституционном праве возникла и используется совсем недавно, она имеет все необходимые элементы. Дело лишь за тем, чтобы конструкция договора использовалась в конституционном праве там, где она необходима, и приносила максимальный эффект.