4.2. Формы управления Понятие «форма управления»

Понятие “тип управления” позволяет выделить различие систем управления с точки зрения управляемых объектов. Однако оно не исчерпывает всего многообразия систем управления. Другой большой группой спецификаций выступают различия внутри управляющих систем. Такого рода различия мы называем формами управления. Наряду с различием форм управления существуют и различия внутри типов систем управления, которые могут иметь исторический или пространственный характер.

Приведем примеры различий внутри типов систем управления.

Гражданское управление, осуществляемое через целевые проекты, может быть направлено на разные общности людей. Историческими общностями исполнительной деятельности выступали род, семья, организованная профессиональная общность. Различие между отмеченными общностями людей обусловлено особыми отношениям между субъектами. В род объединены родственники, семья основывается на брачных отношениях, в профессиональную общность, как бы она ни называлась, люди входят не по родственному, а по профессиональному признаку.

Исторически род выступал первой формой проектной общности, впоследствии она утратила свое значение и сократилась до семейной общности. Последняя сохраняет свое значение как производящая (малый бизнес) и потребляющая ячейка общества. В настоящее время доминируют целевые общности, члены которых не находятся в родственных или брачных отношениях.

Внутри систем государственного управления также имеет место определенная историческая динамика. Так, нормативное регулирование, осуществляемое государствами, имеет тенденцию к расширению, со временем оно начинает охватывать не только отношения между людьми как подданными или гражданами, но и внутриобщностные отношения. Например, в современных условиях регламентируется минимальная заработная плата в целевых общностях, отношения руководителей и подчиненных, качество товаров и так далее. Эта экспансия положила конец эпохе свободного предпринимательства, когда все перечисленные вопросы решались руководством фирмы. И. Ансофф отмечает: “Принцип свободного предпринимательства ограничивается законами. Каковы бы ни были достоинства доктрины свободного предпринимательства, ее защита была неэффективной. С начала столетия, а особенно после второй мировой войны, общество распространило контроль практически на все стороны деятельности фирм”¹.

Однако экспансия государства имеет свои пределы, о чем свидетельствует опыт СССР по сведению разнородных проектных общностей в одну большую проектную общность, выступавшую как единая фабрика. В данном случае государство уже не ограничивалось нормативной регуляцией, а становилось субъектом всего комплекса управленческих действий: целеопределения, регламентирования, оценивания.

Рассмотрим различия в системах управления, которые могут иметь место во всех типах систем управления, названных выше формами управления.

Степень демократичности как элемент формы управления

Одним из оснований для выделения форм управления можно считать степень участия членов общности в принятии решений, которая может быть равной или неравной.

Неравенство заключается в том, что субъектом, вырабатывающим и принимающим решения, является лишь часть организационной общности. Равенство означает, что все индивиды имеют возможность влиять на принятие решения. Возможны и смешанные варианты, когда какие-то решения принимаются одним человеком, а какие-то всей общностью.

На уровне проектной общности эти различия выступают в следующих вариантах. 1. Руководитель вырабатывает и принимает решения по всем аспектам деятельности организации (кадры, цели, нормы, технологии). Помощникам он делегирует часть функций контроля, конкретизации решений. Это так называемая линейная схема управления. 2. Главный руководитель принимает решения лишь по отдельным вопросам: стратегия, кадры управления. Другие руководители принимают решения по отдельным аспектам. Это функциональная форма разделения труда. Руководство другими осуществляется не через регламентацию, а через оценку их работы и подбор нужных кадров. 3. Коллектив вырабатывает и принимает все решения. Руководитель – координатор исполнения решений. Здесь отсутствует строгое разделение управленческого и исполнительского труда. 4. Определенная группа принимает важнейшие решения, а деятельность по их конкретизации, исполнению и контролю предоставляет специальным руководителям. Примером может служить акционерное общество, где собрание акционеров принимает принципиальные решения, а совет директоров организует их исполнение.

На уровне государственного управления эти различия проявляются следующим образом. В государствах с авторитарной формой правления принятие решений и контроль над их исполнением делегируется одному лицу. В обществах с непосредственной демократией нормативные решения принимаются управляемой общностью, их исполнение и контроль поручены специальным лицам. В данном случае имеет место сочетание коллегиального и индивидуального начал. Если решения принимаются специальной общностью, избранной для выработки норм, а их исполнение поручается определенному лицу или общности, то речь идет о разных вариантах президентской или парламентской республики.

Формы стимулирования как элемент формы управления

Другим основанием для классификации форм управления являются методы стимулирования деятельности. С этой точки зрения можно выделить системы принудительного и добровольного управления. Рассмотрим эти варианты.

В системе принудительного управления главным мотивом, обеспечивающим исполнение решений, является страх утраты статуса, качества жизни, или даже самой жизни. Средствами, обеспечивающими эту мотивацию, выступают физические средства принуждения и специальные карательные службы. В системе добровольного управления главным способом стимулирования являются блага (деньги, общение, признание). Возможны системы, которые используют сочетания этих методов.

Различия в побудительных силах наблюдаются как в древних, так и в современных обществах. В первых мы видим два варианта: восточные деспотии, где главным средством к исполнению обязанностей выступает насилие, и греко-римский мир, в котором для части населения (рабы) насилие было основным инструментом создания мотивации, а для другой части населения (свободные) использовалось стимулирование.

В современных обществах имеет место сочетание способов мотивирования: положительное стимулирование для основной массы, насилие для антисоциальных элементов.

Внешнее управление как элемент формы управления

Третьим важным основанием для различения форм управления является присутствие или отсутствие делегированного внешнего управления. Его можно определить как управление управленческой общностью, со стороны людей, которые не являются ее членами.

Делегированное внешнее управление может выступать в прямой и косвенной формах. Примеры прямого внешнего управления: деятельность акционеров в отношении акционерного сообщества, избирателей по отношению к органам государственной или муниципальной власти, собственника по отношению к управляющим на принадлежащих ему предприятиях. Общности без делегированного внешнего управления управляются только их членами, неважно в каком качестве: либо профессиональных управляющих, либо через участие в выработке и принятии решений на основе членства в данной общности.

Основание для прямого делегированного внешнего управления среди негосударственных предприятий и фирм достаточно очевидно – это право собственности на капитал, основания же в отношении государственного и муниципального управления не столь отчетливы. Обычно право народа на управление связывают с народовластием. Это объяснение недостаточное. Дело в том, что долгое время народ существовал, не обладая таким правом, история деспотий, авторитарных режимов достаточное тому подтверждение.

Главным фактором, дающим народу право на управленческие функции, выступает его собственность на средства, за счет которых содержатся и государственная и муниципальная власть. Налоги являются главным финансовым источником существования государства, а те, кто их платит, имеет право выбирать тех, кто их будет расходовать. В обществах, характеризующихся неразвитостью товарно-денежных отношений, использованием натуральных форм налогов, доминировали деспотические режимы.

В прямом делегированном внешнем управлении реализуются следующие функции: отбор управляющих, контроль над важнейшими направлениями их деятельности. Благодаря внешнему управлению высшие государственные чиновники становятся наемными работниками. При отсутствии делегированного внешнего государственного управления назначение высших чиновников становится делом самих высших чиновников в виде непосредственного назначения или наследования по какому-либо признаку.

Помимо прямого делегированного внешнего управления существует и косвенное, когда членами организационной общности управляют руководители других организаций. Примером этого служит управление руководителями партий депутатами или чиновниками, входящими в состав данных партий, управление церковными иерархами верующими, входящими в состав различных светских общностей.

В авторитарных системах управления, как правило, косвенное внешнее управление рассматривается как норма. Например, членство в партии является условием успешной государственной карьеры и предполагает, в свою очередь, подчинение решениям партии при занятии любых государственных постов. В демократических системах, напротив, лишь прямое внешнее управление оценивается как нормальное и естественное явление, а косвенное ограничено сферой защиты профессиональных прав работников (профсоюзы).

Особой формой косвенного делегированного внешнего управления выступает коррупция. В данном случае подкуп должностных лиц выступает не как самоцель, а как способ достижения принятия соответствующих решений. Несмотря на то, что в каждом отдельном случае влияние решений, принятых на основании подкупа, может быть и не очень большим, их суммарное влияние может оказаться огромным и парализовать нормальное функционирование общества.

Натуральные и товарно-денежные отношения как элемент формы

Системы управления в рамках одного и того же типа отличаются неоднозначностью отношений между работниками и руководителями. В истории наблюдается два типа отношений: натуральный и денежный обмены.

Натуральный обмен был характерен, например, для государств Востока. Его особенностью является то, что подданные государства, прежде всего крестьяне, должны были нести трудовые повинности в обязательном порядке по месту жительства на составляющих государственную собственность объектах, строительством, эксплуатацией и ремонтом которых управляли чиновники. В число таких объектов входили оросительные сооружения, дороги, здания. В обмен на труд подданные имели возможность пользоваться этими сооружениями, получали, например, воду. Таким образом, труд обменивался на услуги. Особым вариантом обмена является рабство. Рабы, принуждаемые к труду, получали в обмен средства к жизни, причем доля этих средств не находилась в прямой зависимости от затрат труда. Сама власть в этих обществах выступала в качестве посредника между производителями и потребителями.

В условиях неразвитости товарно-денежных отношений, натурального хозяйства эта форма обмена представляла собой значительный шаг вперед в организации общественной жизни, позволяла мобилизовать значительные ресурсы для решения стоящих перед сообществом задач, которые не могли быть решены на уровне рода или соседской общины. С развитием же товарно-денежных отношений эта форма организации изживает себя, ее место занимают государственные предприятия, которые основываются на товарно-денежных отношениях.

При денежном обмене работник получает за свой труд денежное вознаграждение в соответствии с персональным вкладом, причем его членство в составе общности является добровольным. Эта форма отношений начинает широко развиваться в Новое время.

Таким образом, существуют различные типы систем управления, отличающихся соотношением сложных управленческих функций, каждый из таких типов представлен целым рядом форм.