ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ББК 67.9(4УКР)401я2

М19 УДК 351(038)

Передмова

Розвиток і становлення науки державного управління немислимий без створення понятійно-категоріального апарату. Як і кожна наука, державне управління оперує певними категоріями — найбільш істот­ними і фундаментальними у межах даної теорії поняттями, що відоб­ражають найбільш суттєві, закономірні управлінські зв'язки та від­носини. Одна з головних особливостей категорій полагає у тому, що саме вони є основою формування нової галузі науки державного упра­вління, визначають рівень управлінської думки, будучи логічними складовими пізнання системи державного управління в історичному аспекті.

Слід зазначити, що побудова системи категорій державного упра­вління, як і суто наукова інтерпретація їх змісту, сьогодні перебуває в процесі формування. У державному управлінні, як галузі науково­го знання, остаточно ще не склався власний понятійний апарат, має місце вживання мови інших наук, що інколи не відповідає специфіці управлінської науки. Понятійному апарату, визначенням науки держ-управління притаманні нечіткість, невизначеність, дискусійність, що негативно впливає на розвиток теорії та практики цієї науки. Такий стан можна пояснити еволюцією наукової теорії, приростом наукових знань, що відбувається в умовах зламу багатьох ідеологіч­них схем. Процес державотворення суттєво впливає на зміст тради­ційних для нас категорій та понять у сфері державного управління, що, у свою чергу, зумовлює відповідний розвиток і вдосконалення понятійного апарату наймолодшої в Україні науки.

Негативним чинником розвитку науки є відсутність словникових та енциклопедичних видань, у яких би повністю у вигляді терміноло­гічної ієрархії відображалися теоретичні результати еволюції у галузі "Державне управління" на даному етапі її теоретико-методологічного осмислення, з урахуванням міждисциплінарного характеру та специ­фіки даної сфери діяльності. Зрозуміло, що за таких умов створення термінологічних словників, словників-довідників є потребою дня.

У пропонованому Словнику подано тлумачення основних термінів науки державного управління, курсів дисциплін із державного упра­вління, що вивчаються у навчальних закладах та вживаються у пов­сякденній управлінській практиці. Словник охоплює як традиційну теоретико-адміністративну термінологію, так і сучасні запозичення та утворення, що набувають значного впливу в умовах еволюції тео­рії державного управління.

Рекомендовано до друку редакційною колегією видання "Бібліотека молодого державного службовця" (протокол № 2 від 24.12.2005 р.)

Рецензенти:

М.Ф. Головатий, доктор політичних наук, професор, Начальник, ректор Міжрегіональної Академії управління персоналом

Т.В. Мотренко, доктор філософських наук, професор, Начальник Головного управління державної служби України

A.M. Пойченко, доктор політичних наук, професор, проректор-директор Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України

Малиновський В.Я.

М 19 Словник термінів і понять з державного управління. - К.:

Центр сприяння інституційному розвитку державної служби, 2005. - 254 с

ISBN 966-8918-01-0

Словник містить визначення та опис понад 660 основних термінів і понять, найбільш уживаних у теорії та практиці державного управління. Значну частину словникового масиву становлять терміни, які увійшли до адміністративного лексикону останніми роками, у процесі розвитку в Україні науки державного управління.

Розраховано на науковців, викладачів, студентів, працівників органів державної влади, а також тих, хто цікавиться питаннями управлінської теорії.

ISBN 966-8918-01-0                                 ББК 67.9(4УКР)401я2

(с) Малиновський В. Я., 2005 (с) Центр сприяння

інституційному розвитку державної служби, 2005

Статті цього видання розміщено в алфавітному порядку. Слова, що становлять назву статті, у тексті позначаються початковими літера­ми. Для зручності користування Словником наведено алфавітний покажчик наявних у ньому слів із зазначенням відповідних сторінок.

Словник побудований на основі окресленої категоріальної бази державного управління як галузі науки і діяльності. В основі виді­лення складу понятійного апарату покладено таку класифікаційну модель:

1) загальні категорії, що розкривають процес державного управлін­ня;

2) категорії систематизуючого характеру;

3) категорії, що розкривають специфіку управлінської діяльності. Ці категорії становлять основу побудови Словника і доповнені

іншими термінами, що в сукупності розкривають сутність державно­го управління як наукової галузі та практичної діяльності органів публічної адміністрації.

Сучасна управлінська наука має розгалужений категоріальний каркас — своєрідний кістяк, навколо якого концентрується відповід­на проблематика. Інтерпретація базових категорій та їх систематиза­ція потребують подальших поглиблених фундаментальних і при­кладних досліджень. Ця проблема надзвичайно актуальна для стано­влення державного управління як науки, адже, як відомо, будь-яка наукова теорія отримує статус науки лише тоді, коли вона розпочи­нає вивчення своїх засад — тієї категоріальної основи, за допомогою якої вона освоює дійсність і одержує нові знання. Таке осмислення має еволюційний характер. Головною проблемою осягнення предме­та державного управління є пізнання його розвитку — генези предме­та в контексті загальноцивілізаційної світової управлінської практи­ки та українського державотворення. На вирішення цього завдання і спрямований цей словник, який є одним із перших таких вітчизня­них видань і, звичайно, не претендує на всеосяжність охоплення від­повідної термінології. Зроблено лише спробу виокремити, системати­зувати та описати понятійно-термінологічну складову професійної управлінсько-адміністративної лексики, взявши за основу попередні роботи автора — книги "Державне управління" (2000, 2003) та "Дер­жавна служба: теорія і практика" (2003).

У процесі підготовки видання були використані численні літера­турні джерела, зокрема проаналізовано наукові праці вітчизняних та зарубіжних учених, документальна база у сфері державного управ­ління та державної служби (закони, нормативно-правові акти, управ-

лінські документи), узагальнено практичну діяльність органів вико­навчої влади та органів місцевого самоврядування в контексті пере­ходу до нового розуміння завдань і функцій публічної влади в умовах глобалізаційних процесів і входження України до Європейської спільноти.

Перше видання Словника, що побачило світ на початку 2005-го року, викликало зацікавленість у широкого кола читачів, позитивні відгуки та доброзичливі побажання фахівців. Усього за декілька місяців книга розійшлася по всіх куточках України, а також за її межами, знайшла своє місце, стала потрібною, корисною, що є най­вищою її оцінкою. Тому підготовка та вихід нового видання перетво­рилися на гостру потребу, необхідність. До змісту Словника були вне­сені суттєві зміни, викликані інтенсивним розвитком науки держав­ного управління, переосмисленням автором окремих наукових підхо­дів, понять, категорій, визначень, та змінами, що відбулися у систе­мі органів публічної влади України за означений період.

Автор висловлює щиру вдячність Начальникові Головного упра­вління державної служби України Т. Мотренку, який ініціював пов­торне видання Словника, а також директорові Центру сприяння інституційному розвитку державної служби при Головдержслужбі А. Вишневському, завдяки якому цей проект був реалізований.

Словник буде корисний для науковців, викладачів, слухачів, сту­дентів, державних і муніципальних службовців, усіх тих, хто займа­ється або цікавиться державним управлінням.

4

АВТОНОМІЯ (грец. autono-шіа, від autos — сам і nomos — закон) — право самостійного вирішення економічних, фінан­сових, соціально-культурних, адміністративних та інших питань державного управління певною частиною держави, яке закріплене у конституції країни та правових актах автономного утворення. Розрізняють держав­ну (політичну або законодавчу) та адміністративну (місцеву) А. Державна А. — це державоподіб-не утворення у складі відповідної держави, органи якого мають право видавати закони з питань місцевого значення. Адміністра­тивна А. являє собою територі­альну одиницю держави, органи якої не мають права видавати закони, але наділяються більш широкими правами у сфері публічного управління, порівня­но з органами в інших адміні­стративно-територіальних оди­ницях. В Україні формою А. є Автономна Республіка Крим.

АДАПТИВНА (органічна) СТРУКТУРА — вид організацій­ної структури, що розробляється і впроваджується з метою забез­печення можливостей реагувати на зміни зовнішнього середови­ща; й ефективні у разі, коли проб­леми та адекватні дії на них не можна поділити на окремі еле-

менти і розподілити між служ­бовцями відповідно до їх ієрар­хічних обов'язків. Взаємодія між співробітниками різних рангів у такому випадку нагадує швидше консультацію двох колег, а не наказ начальника.

АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ — вид

юридичної відповідальності у дер­жавному управлінні, що настає за невиконання або неналежне вико­нання державними службовцями своїх обов'язків, тобто за здій­снення адміністративного право­порушення. Такі характерні осо­бливості адміністративного пра­вопорушення, як суспільна небез­пека, протиправність, винність є складовими А.в. Особливістю під­став для А.в. посадових і службо­вих осіб є те, що вони несуть таку відповідальність за порушення встановлених загальнообов'язко­вих правил власними діями, у т. ч. неправомірними вказівками, виконуючи які, їх підлеглі, інші працівники порушують встано­влені правила. Крім того, посадо­ві особи можуть нести А.в. і за невжиття заходів щодо забезпе­чення виконання правил іншими особами, якщо забезпечення їх дотримання входить до кола їх службових обов'язків. У даному разі йдеться про проступки, ско­єні з власної вини, та з вини

пов'язаної зі службовою діяльні­стю. Щодо останнього, то тут може застосовуватися й подвійна відповідальність (адміністратив­на та цивільна, адміністративна й дисциплінарна) за те саме пору­шення. Порушення державним службовцем вимог декларування доходів тягне за собою відпові­дальність згідно зі ст. 9 Закону "Про боротьбу з корупцією". Зокрема, неподання або подання неповних чи неправдивих відомо­стей про доходи та зобов'язання фінансового характеру тягне за собою А.в. у вигляді штрафу від п'ятнадцяти до двадцяти п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і звільнення з посади чи інше усунення від вико­нання державних функцій, а також є підставою для відмови у призначенні на посаду та позбав­лення права балотуватися в депу­тати або на виборні посади в дер­жавні органи. Неподання або нев­часне подання державним служ­бовцем повідомлення про від­криття валютного рахунку в іно­земному банку тягне за собою А.в. у вигляді штрафу від п'ятнадцяти до двадцяти п'яти неоподаткову­ваних мінімумів доходів грома­дян і звільнення з посади чи інше усунення від виконання держав­них функцій.

АДМІНІСТРАТИВНА ПОСАДА — визначена відповід­но до закону або іншого акта

законодавства та передбачена штатним розписом посада в орга­нах виконавчої влади, яка займа­ється на професійній конкурсній основі на невизначений термін, крім випадків, передбачених законом, для реалізації таких повноважень: 1) вироблення про­позицій з питань державної полі­тики, а також реалізація держав­ної політики у певній сфері дер­жавного управління; 2) коорди­нація процесу вироблення та реа­лізації державної політики; 3) розроблення проектів та реаліза­ції нормативно-правових актів, угод, концепцій або програм та їх експертизи; 4) координація про­цесу розроблення проектів та реалізації нормативно-правових актів, угод, концепцій або прог­рам; 5) координація діяльності органів виконавчої влади, дер­жавних підприємств, установ та організацій у певній сфері дер­жавного управління; 6) управ­ління державними фінансовими ресурсами та контроль за їх вико­ристанням; 7) управління персо­налом органів виконавчої влади; 8) застосування державно-влад­них повноважень до фізичних і юридичних осіб, що не є підлег­лими або підпорядкованими пев­ному органові влади; 9) держав­ний контроль і нагляд; 10) забез­печення збереження державної таємниці.

Саме службовці цього виду посад становлять основу кадрово-

го корпусу державної служби. До А.п. належать посади керівників, заступників керівників та спеціа­лістів, крім політичних і патронат-них посад. Вони в установленому порядку віднесені до відповідних категорій посад державних служ­бовців. Особи, які займають А.п., повинні зберігати інституційну пам'ять, організаційний досвід, забезпечувати стабільну роботу органів державної влади. А.п., як правило, заміщуються за конкур­сом і належать до кар'єрних (див. Кар'єрні службовці). Зміна керів­ників, структури та підпорядку­вання органів державної влади не може бути підставою для звіль­нення з посад державних служ­бовців, які займають А.п. в орга­нах державної влади.

АДМІНІСТРАТИВНА ПОСЛУГА — результат публічно-владної діяльності адміністратив­ного органу (органу виконавчої влади та органу місцевого само­врядування), що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умови реалізації передбачених законом прав та інтересів фізичних та юридичних осіб за їх заявою. До А.п. відно­сяться: послуги з реєстрації (актів громадянського стану, суб'єктів господарської діяльно­сті, суб'єктів підприємництва, договорів (контрактів), громадян за місцем проживання тощо); видача дозволів; видача довідок;

видача ліцензій; видача свідоцтв. До основних ознак А.п. відно­сяться такі: 1) право на отриман­ня споживачем конкретної А.п. та відповідне повноваження щодо її надання адміністративним органом (див. Адміністративний орган) закріплене законом і нор­мативно-правовим актом. Надан­ню А.п. завжди передує звернен­ня (заява) споживача до суб'єкта її надання; 2) надання А.п пов'я­зане із забезпеченням умов для реалізації суб'єктивних прав і виконання обов'язків конкретної приватної особи; 3) А.п. надають­ся адміністративними органами й обов'язково через реалізацію влад­них (публічних) повноважень. Отримати конкретну А.п. можна, як правило, тільки в одному адмі­ністративному органі; 4) спожи­вач має право безперешкодно отримати інформацію та консуль­тацію щодо умов її надання; 5) результатом надання А.п. у про­цесуальному значенні є адміні­стративний акт (див. Адміні­стративний акт).

АДМІНІСТРАТИВНА ПРОЦЕДУРА — аспект відносин органів публічної адміністрації з фізичними та юридичними особа­ми, що здійснюється шляхом від­повідного правового регулюван­ня, на основі принципів верховен­ства права, законності, рівності перед законом, відкритості, під-контрольності, відповідальності.

АДМІНІСТРАТИВНА РЕФОРМА — вид політико-пра-вової реформи, що здійснюється у сфері виконавчої влади і стосується як її організаційної структури, функцій, кадрового забезпечення, так і взаємовідно­син із місцевим самоврядуван­ням. Указом Президента Украї­ни від 7 липня 1997 р. "Про Дер­жавну комісію з проведення в Україні адміністративної рефор­ми" утворено Державну комісію з проведення А.р. та затверджено її персональний склад. Головою Комісії призначено Леоніда Кравчука, до її складу ввійшли депутати Верховної Ради Украї­ни, представники Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних і місцевих органів виконавчої влади, вчені та науковці. 25 березня 1998 р. Комісія затвер­дила Концепцію А.р. в Україні. Унаслідок її практичного втілен­ня в життя очікується поступове формування більш досконалої системи державного управління, яка значно посилить виконавчу гілку влади, що дасть можли­вість більш цілеспрямовано та ефективно впливати на прогре­сивний розвиток нашої держави. А.р. здійснюється у кількох напрямах. Перший — це ство­рення нової правової бази, що буде регламентувати державне управління. Другий — форму­вання нових інститутів, організа-

ційних структур та механізмів здійснення державного управлін­ня. Третій — це кадрове забезпе­чення нової системи державного управління. Четвертий — зміц­нення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління. П'ятий — наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів науково­го та інформаційного моніторин­гу її функціонування. А.р. розра­хована на відносно тривалий період її реалізації і включає три етапи.

У ході підготовчого етапу реформування мають бути розроб­лені та офіційно схвалені Кон­цепція адміністративної рефор­ми та Програма здійснення адмі­ністративної реформи. На цьому етапі розв'язуються першочерго­ві завдання, пов'язані з поточ­ним удосконаленням елементів існуючої системи державного управління. На другому — запро­ваджуються організаційно-пра­вові засади реформування клю­чових елементів системи держав­ного управління. На третьому етапі поглиблюються трансфор­маційні процеси, формуються нові інститути, організаційні структури й інструменти держав­ного управління. На всіх етапах реформування вживаються захо­ди щодо його законодавчого, кадрового, наукового та інформа-

ційного забезпечення, зміцнення й оновлення нових фінансово-економічних основ державного управління.

АДМІНІСТРАТИВНА ЮСТИЦІЯ — комплексний пра­вовий інститут, який регулює (визначає) особливий порядок розгляду та вирішення спорів публічно-правового характеру, що є безпосереднім результатом виникнення специфічної кон­фліктної ситуації між грома­дянським суспільством та держа­вою, за якої судові чи інші упов­новажені на те державні органи розглядають скарги на дії чи без­діяльність органів публічної влади й виносять обов'язкове для них рішення. А.ю. є своєрідною формою судового захисту прав, свобод й інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку органів публічної влади та їхніх посадо­вих і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій.

А.ю. була започаткована у Франції 1799 р. утворенням Дер­жавної ради і сьогодні зайняла автономне місце в традиційній системі судочинства. Існує дві системи А.ю.: а) модель країн англо-саксонської правової сім'ї, де А.ю. здійснюється загальними судами (Велика Британія, США); б) модель, притаманна країнам із континентальною (романо-гер-

манською) системою права, де А.ю. здійснюється спеціалізова­ними судами (Болгарія, Італія, Німеччина, Франція) (див. Адмі­ністративні суди). На відміну від загальних судів, органи А.ю. мають право не тільки анулювати адміністративний акт на підставі перевищення повноважень, пору­шення компетенції або непра­вильного застосування закону, а й вимагати від органу влади прийняття певного акта. Крім того, приймаються рішення, які констатують факт, що має право­ве значення; рішення про надан­ня певних цінностей тощо.

У нашій країні засади А.ю. регулюється Кодексом адміністра­тивного судочинства України.

Адміністративне право

— фундаментальна галузь права, органічно пов'язана з виконав­чою владою. А.п. є сукупністю юридичних норм, які регулюють суспільні відносини управлінсь­кого характеру переважно у сфері державного управління в процесі здійснення завдань і функцій виконавчої влади, а також внутрішньоорганізаціиної діяльності інших державних органів та інститутів публічної влади при виконанні ними деле­гованих повноважень і функцій органів виконавчої влади. Норми А.п. сприяють налагодженню правового порядку у взаємовід­носинах між системою органів

10

виконавчої влади та громадяна­ми, а також ефективному захи­сту прав і свобод громадян у разі їх порушення.

Адміністративний акт

— рішення або дія адміністра­тивного органу, яким задоволь­няється звернення особи. А.а. має конкретного адресанта — споживача адміністративної послуги фізичну або юридичну особу, яка звернулася із заявою за даною послугою.

АДМІНІСТРАТИВНИЙ КОНТРОЛЬ — нагляд місцевих органів виконавчої влади за законністю діяльності органів місцевого самоврядування, який здійснюється у межах, визначе­них законом.

АДМІНІСТРАТИВНИЙ МЕНЕДЖМЕНТ — сучасний стиль управління, що принципо­во відрізняється від бюрократич­них форм і методів, побудований на засадах демократії з мінімізо­ваним втручанням держави в усі сфери суспільного буття, за винятком надання тих послуг, які відсутні на ринковому полі.

АДМІНІСТРАТИВНИЙ ОРГАН — орган виконавчої влади, виконавчий орган місце­вого самоврядування, а також будь-який суб'єкт (у тому числі установа, організація, підприєм-

ство незалежно від форми влас­ності тощо), які на виконання закону чи у порядку делегування здійснюють функції публічної адміністрації (див. Публічна адміністрація).

АДМІНІСТРАТИВНІ МЕТОДИ УПРАВЛІННЯ —

організаційно-розпорядчі мето­ди, що пронизують усі відносини в сфері державного управління, є сукупністю прийомів, впливів, заснованих на використанні об'єктивних організаційних від­носин між людьми та загальноор-ганізаційних принципів управ­ління. Характерними особливо­стями А.м.у. є: 1) прямий вплив на керований об'єкт шляхом установлення його повноважень (прав і обов'язків); 2) односторон­ній вибір суб'єктом управління найближчої та кінцевої мети, завдань управлінського процесу, порядку, термінів його виконан­ня об'єктом, ресурсного забезпе­чення, умов виконання завдань на кожному конкретному етапі; 3) юридична обов'язковість актів управління (указів, постанов, рішень, розпоряджень, наказів і резолюцій), невиконання яких розглядається як порушення обов'язків та може спричинити не тільки адміністративну чи дисциплінарну відповідальність, а й кримінальну. Виділяють три основні групи А.м.у.: регламен-таційні (див. Регламентаційні

методи управління), розпорядчі (див. Розпорядчі методи упра­вління), нормативні (див. Норма­тивні методи управління).

Адміністративні суди

— ланка спеціалізованих судів, що повинні забезпечувати роз­гляд претензій громадян до діяльності чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (див. Суб'єкт владних повнова­жень) (адміністративних справ). Юрисдикція А. с. поширюється на всі публічно-правові спори, крім конституційно-правових. А. с. беруть до розгляду не тіль­ки позови громадян до держав­них органів, але й окремі спори між адміністративно-територі­альними одиницями (напри­клад, між територіальними гро­мадами або містами), а також усі спори, що торкаються прав дер­жавних службовців.

АДМІНІСТРАТИВНО-КОМАНДНІ МЕТОДИ УПРАВЛІННЯ — спосіб прак­тичної реалізації функцій дер­жавного управління шляхом жорсткого централізму, обме­ження самоврядних процесів, дрібної регламентації управ­лінських процедур. Домінування А.-к.м.у. сковує потенціал особи­стості, колективу, соціальної групи, обмежує свободу вибору управлінських рішень, простір для ініціативи та конкуренції.

Такі методи формують у людей психологію виконавців, які не усвідомлюють себе справжніми суб'єктами державно-управлін­ських відносин. Певною мірою А.-к.м.у. можуть бути історично виправдані виключно у складні періоди, коли державі необхідна максимальна концентрація всіх сил і ресурсів для забезпечення виходу з кризової ситуації.