12. Особенности корпоративного управления

в акционерных обществах с участием

органов государственной власти

12.1. Формы и цели участия органов государственной власти

в управлении акционерными обществами

Управление акционерными обществами, в составе акционеров которых есть представители органов государственной власти, обладает своими особенностями, знание которых особенно важно в условиях российской модели корпоративного управления.

В России роль государства как собственника акционерных компаний очень велика. Анализ структуры собственности, проведенный по итогам приватизации, показывает, что государство является одним из крупнейших акционеров. Так, по состо­янию на 1 июня 2006 года в феде­ральной собственности находи­лись акции 3724 компаний. В их числе немало крупных организа­ций, которые активно действуют на рынке корпоративного контро­ля, наращивая величину контро­лируемых активов. Помимо большого числа предприятий и организаций, полностью принадлежавших государству, последнее сохранило также право собственности на закрепленные пакеты акций в стратегически важных компаниях, а также использует специальное право на участие в управлении акционерными обществами посредством введения в устав компании «золотых акций».

В целом, в отношении находящихся в государственной собственности акций АО применяются следующие механизмы управления:

- представление интересов государства в органах управления обществ госслужащими (институт представителей государства);

- передача принадлежащих государству пакетов акций в доверительное управление;

- закрепление таких пакетов за унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

- внесение принадлежащих государству пакетов акций в уставные капиталы акционерных обществ.

По формам государственной собственности акционерные общества можно разделить на следующие: с участием федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности.

Цели управления акциями, находящимися в государственной собственности, могут существенно отличаться от целей прочих собственников, они как правило включают в себя:

- увеличение неналоговых доходов федерального бюджета, создающее предпосылки для снижения государством налогов на результаты деятельности;

- обеспечение выполнения хозяйственными товариществами и обществами общегосударственных функций (оборона, безопасность, социальные программы, регулирование естественных монополий);

- стимулирование развития производства, улучшение финансово-экономических показателей деятельности хозяйственных товариществ и обществ, привлечение инвестиций;

- осуществление институциональных преобразований в экономике (реструктуризация предприятий, отраслей, создание вертикально интегрированных структур).

Как следствие, подходы органов государственной власти к корпоративному управлению вступают в неизбежное противоречие с идеей повышения экономической эффективности.

Рассмотрим основные особенности функционирования акционерных обществ, в составе акционеров которых есть органы государственной власти.

1. Цели государства и коммерческих предприятий могут противоречить друг другу.

Классическая задача компании – максимизация капитала акционеров. Задачи государства в основном социальные или политические – стране необходимо обеспечить стратегические преимущества во внешней политике, население необходимо снабжать жизненно важными услугами, такими, как услуги связи, поставки электроэнергии, тепла, газа, а все это может противоречить коммерческим целям. В таких условиях государство, в принципе, может игнорировать тяжелое финансовое положение компаний, убытки, невыплаченные долги. Изначально противоречивая система целей усложняет задачи управления. Более того, хотя государственным компаниям вменяется особая миссия – служить государственным политическим и социальным интересам, зачастую в ущерб интересам экономическим, – никаких определений этой роли или формулировки способов финансирования этой деятельности мы не находим ни в уставных документах компаний, ни в каких-либо иных публичных документах.

2. Стимулы к улучшению экономических показателей ограничены.

Госкомпании меньше других подвержены риску банкротства и практически не подвержены риску недружественного поглощения. Это снижает стимулы к повышению эффективности деятельности. Даже если потенциальный внешний собственник видит возможности для повышения эффективности, он не имеет шансов получить контроль над компанией и внедрить в жизнь механизмы повышения эффективности. Помимо этого, чрезмерные заимствования и проблемы с погашением долгов не так болезненны для государственных компаний, как для частных. В случае финансовых затруднений государство может поддержать госкомпании через контролируемые государством банки или с помощью бюджетных средств, а также, пользуясь своей сильной переговорной позицией, настоять на невыгодной для кредиторов реструктуризации задолженности.

3. Опосредованность собственности снижает контроль.

Классическое разделение на собственника и агента (менеджера), распоряжающегося активом в интересах собственника, становится все более сложным. Формально собственниками государственных активов являются граждане страны. Но граждане не напрямую управляют государственными компаниями, эта роль принадлежит государству как институту, а точнее, государственным ведомствам, в интересах государства осуществляющим управление компаниями. Далее функция управления опосредуется представителями государственных органов в управленческой структуре компании. Эта опосредованность в целом снижает степень контроля акционеров над деятельностью наемного менеджмента. В госкомпаниях в 2,5 раза ниже, чем в частных, представительство независимых директоров, т. е. людей с опытом управления в крупных корпорациях, отраслевых и финансовых специалистов, способных реально контролировать менеджмент и обсуждать стратегии развития бизнеса.

Повышаются риски того, что агенты не будут действовать в интересах собственника, а будут использовать активы компании в личных интересах. Развивающаяся таким образом внутрифирменная коррупция подпитывает коррупцию на государственном уровне – в тех органах, которые призваны осуществлять контроль. Негативное влияние этих процессов распространяется и на экономику в целом. С увеличением доли государственной собственности в экономике растет число контрагентов государственных предприятий, т. е. площадь соприкосновения государственной и частной экономики.

4. Советы директоров выполняют роль передаточного звена.

Функции советов директоров в российских государственных компаниях зачастую сводятся к транслированию решений, принятых на более высоком уровне. По ключевым вопросам представители государства, которые, как правило, формируют большинство в советах директоров, консолидированно голосуют по директивам, утверждаемым правительством. В силу должностной иерархии либо по причине отсутствия мотивации они не принимают активного личного участия в выработке решений. Такое положение дел напрямую противоречит принципу фидуциарной ответственности, т. е. ответственности, которую персонально несет член совета директоров перед всеми акционерами компании. В результате советы директоров фактически не являются органами, принимающими решения по таким важным вопросам, как назначение (или увольнение) генерального директора, приобретение значительных активов, определение стратегических направлений инвестирования. Решения принимаются в не вполне прозрачной обстановке, не всегда понятно их обоснование и круг ответственных за их принятие лиц.

5. Стремительный рост и расширение деятельности связаны с рисками. Бурный экстенсивный рост компаний несет в себе риски и безотносительно формы собственности, а при слабом контроле со стороны совета директоров особенно. При приобретении большого числа активов компании зачастую сталкиваются с потерей управляемости просто в силу того, что быстро растущую компанию сложно контролировать. Кроме того, политика масштабных приобретений затрудняет понимание отчетности и позволяет приукрашивать результаты за счет чисто бухгалтерских приемов. Агрессивная политика приобретений стала одной из главных причин многих крупных корпоративных скандалов начала 2000-х гг. Более того, сегодня в условиях крайне благоприятной конъюнктуры на рынке энергоносителей государству в лице госкомпаний приходится тратить значительные средства на приобретение частных активов в этом секторе. Под угрозой оказывается финансовая дисциплина госкомпаний, их способность эффективно использовать привлеченные средства и держать под контролем кредитоспособность.

В итоге, в качестве основных претензий к качеству управления компаниями с участием органов государственной власти выделяются:

1. Расплывчатость целей государства как собственника, порой сопровождающаяся фактическим редактированием планов государ­ства корпоративными управляю­щими.

2. Несогласованность интересов го­сударства и частных инвесторов.

3 Слабая ответственность госор­ганов и управляющих за эффе­ктивность использования госиму­щества, доходящая до безнаказан­ного выведения активов из гос­компаний.

4. Сбои в выработке единой пози­ции различных госорганов в от­ношении госкомпаний.

5. Недостаточный вклад советов директоров в обеспечение каче­ственного корпоративного управ­ления в госкомпаниях.

Преодоление указанных недостатков во многом связано с четким опреде­лением и согласованием коммер­ческих и некоммерческих задач госпредприятий. Это принципи­ально для повышения эффектив­ности использования госимуще­ства и улучшения корпоративного управления в компаниях с госу­дарственным участием, однако очевидно, что разделение указанных задач не всегда возможно и целесообразно.