1.3. Основные выводы и предложения для эффективности
использования государственной собственности
Показатели эффективности управления должны отражать изменения в содержании отношений собственности. Оценка риска собственников тесно связана с производственно-хозяйственной деятельностью. Отстранение государства от управления принадлежащим ему имуществом привело к масштабной ломке производственных структур. Теперь рыночно-предпринимательская ориентация связывается в большей степени с эффективностью, чем с экономическим ростом. Многообразие форм собственности настойчиво требует усилить внимание к эффективности управления. Однако используемый для этого понятийный аппарат не всегда соответствует новым реалиям.
Многие экономисты связывают эффективность управления собственностью с той или иной ее формой. Однако было бы наивно представлять эту зависимость прямолинейной. В сущности, все решает механизм управления <134>.
--------------------------------
<134> См.: Новрузов Р. Об эффективности управления госсобственностью // Проблемы теории и практики управления. 2008.
Есть и другой подход: чем лучше функционирует объект, тем выше плата за риск, которому подвергается собственник. Риск, таким образом, побуждает к эффективному пользованию объектом. Перед тем как рассмотреть эту тему непосредственно, обратимся к базовым положениям.
Во-первых, управление собственностью должно исключать ущерб народнохозяйственной эффективности. В противном случае нарушится технологическая комплексность различных видов производств.
Во-вторых, в результате акционирования предприятий эффективность той или иной системы управления может быть выражена получением дивидендов. Становится возможным прогнозировать рентабельность таких предприятий и, соответственно, эффективность, выраженную через дивиденды.
В-третьих, эффективность управления собственностью следует рассчитывать отдельно для предприятий.
Сравнение проектов (вариантов), предусматривающих участие государства, выбор лучшего из них и обоснование размеров и форм государственной поддержки проекта производятся по наибольшему значению показателя интегрального народнохозяйственного экономического эффекта.
При его расчетах в состав результатов проекта включаются (в стоимостном выражении):
конечные производственные результаты (выручка от реализации на внутреннем и внешнем рынках всей произведенной продукции). Сюда же относится и выручка от продажи имущества и интеллектуальной собственности (лицензий на право использования изобретений, ноу-хау, программ для ЭВМ и т.п.), создаваемых участниками в ходе осуществления проекта; социальные и экологические результаты, рассчитанные исходя из совместного воздействия всех участников проекта на здоровье населения, социальную и экологическую обстановку в регионах; прямые финансовые результаты; кредиты и займы иностранных государств, банков и фирм, поступления импортных пошлин и т.п.
Однако не всегда учитываются косвенные финансовые результаты, обусловленные осуществлением проекта, изменением доходов сторонних предприятий и граждан, рыночной стоимости земельных участков, зданий и иного имущества, а также затрат на консервацию или ликвидацию производственных мощностей, восстановление природных ресурсов и имущества от возможных аварий и других чрезвычайных ситуаций <135>. Социальные, экологические, политические и иные результаты, не поддающиеся стоимостной оценке, рассматриваются как дополнительные показатели народнохозяйственной эффективности и учитываются при принятии решения о реализации и (или) государственной поддержке проектов. При расчетах показателей экономической эффективности на уровне региона (отрасли) в состав результатов проекта включаются:
региональные (отраслевые) - выручка от реализации продукции, произведенной участниками проекта - предприятиями региона (отрасли), за вычетом производственного потребления;
социальные и экологические - достигаемые в регионе (на предприятиях отрасли);
косвенные финансовые - получаемые предприятиями и населением региона (предприятиями отрасли).
--------------------------------
<135> См.: Бандурин В.В., Кузнецов В.Ю. Управление федеральной собственностью в условиях переходной экономики. М.: Наука и экономика, 2009.
При расчетах показателей экономической эффективности на предприятии (фирме) в состав результатов проекта включаются:
производственные - выручка от реализации произведенной продукции за вычетом израсходованной на собственные нужды; социальные - в части, относящейся к работникам предприятий и членам их семей.
С позиций государства целесообразно ввести понятие синергического эффекта, представляющего собой часть общеэкономического (народнохозяйственного) эффекта управления собственностью, измеряемого разностью между эффектом функционирования предприятий как целостной системы и суммой эффектов их изолированного взаимодействия.
Земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, необходимые ключевые меры:
- выявление и оформление прав на земельные участки;
- принятие мер по стимулированию к проведению межевания и постановке земельных участков на учет;
- упрощение процедур государственной регистрации прав и постановки земельных участков на учет;
- законодательное совершенствование порядка и условий для изъятия участков: в случае неиспользования, неэффективного использования, изъятия в административном порядке, повышения ставки налога за неиспользование сельхозземель;
- стимулирование переоформления прав на участки: совершенствование процедур, организационные меры;
- совершенствование процедур распоряжения участками: отказ от института права постоянного бессрочного пользования, предоставление участков рынку с учетом спроса, создание единых имущественных комплексов - здания и земельного участка;
- повышение инвестиционной привлекательности участков, вовлекаемых в оборот с привлечением специализированных организаций для подготовки и оформления необходимой документации;
- проведение на регулярной основе анализа использования по целевому назначению участков, в том числе предоставленных ФГУП и ФГУ (вне зависимости от ведомственной принадлежности), а также почвенных исследований;
- формирование реестра земельных участков в рамках единой системы учета и управления федеральным имуществом;
- вовлечение в оборот участков для целей развития жилищного строительства путем передачи в Фонд "РЖС", передачи полномочий Российской Федерации;
- вовлечение в оборот земельных участков для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;
- безвозмездная передача неиспользуемых участков на иные уровни публичной собственности;
- сокращение сроков и числа административных процедур по предоставлению земельных участков, в том числе путем подготовки типовых форм документов, внедрения административных регламентов;
- актуализация ограничений по использованию земельных участков;
- установление зон охраны особо ценных объектов, памятников истории и культуры;
- введение экономических мер понуждения к эффективному использованию земельных участков, в том числе методов экономического воздействия в случае увеличения рыночной стоимости земельных участков вследствие изменения их целевого назначения, в том числе по земельным участкам, переданным безвозмездно из одного уровня публичной собственности в другой;
- совершенствование порядка распределения доходов от продажи/аренды земельных участков по бюджетам всех уровней.
Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом имеет все возможности совместно с соответствующими территориальными и муниципальными комитетами принять необходимые меры по уточнению состава имущества на территории области (края), совершенствованию методики оценки объектов недвижимости, земельных ресурсов и других элементов, образующих собственность области (края).
Органам государственной власти субъектов Федерации с целью устранения дублирования функций управления на региональном, муниципальном уровнях и оптимизации развития экономики необходимо уточнить распределение полномочий и сфер регулирования и ответственности, а также совершенствовать механизм взаимодействия органов государственного управления в условиях многообразия форм собственности.
Говоря непосредственно об оценке эффективности управления государственной собственностью, следует подчеркнуть действие фактора динамичности. Дело в том, что по мере реализации конкретного инвестиционного проекта на предприятии и в отрасли меняются и первоначально установленные производственно-технические, экономические, экологические, социальные и другие ограничения, вызывающие в свою очередь трансформацию принятых критериев и показателей эффективности управления.
Приложение N 1
Рисунок 1. Структура земель Российской Федерации
по формам собственности
Таблица 1. Сведения о наличии земель государственной
и муниципальной собственности и разграничении
их на собственность Российской Федерации, субъекта
Российской Федерации и муниципальную собственность
(тыс. га)
|
N п/п |
Категория земель |
В государственной и муниципальной собственности |
из них: | ||
|
В собственности Российской Федерации |
В собственности Российской Федерации |
В муниципальной собственности | |||
|
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
|
1 |
Земли сельскохозяйственного назначения |
27 0677,3 |
3 632,1 |
6 412 |
2 162 |
|
2 |
Земли населенных пунктов, в том числе: |
15 495,1 |
573,5 |
111,8 |
209,9 |
|
2.1 |
городских населенных пунктов |
7 091,9 |
500,3 |
90,0 |
154,8 |
|
2.2 |
сельских населенных пунктов |
8 403,2 |
73,2 |
21,8 |
55,1 |
|
3 |
Земли промышленности и иного специального назначения, в том числе: |
16 635,3 |
10 247,4 |
189,7 |
21,4 |
|
3.1 |
земли промышленности |
1 564,3 |
205,8 |
22,8 |
13,0 |
|
3.2 |
земли железнодорожного транспорта |
899,6 |
737,5 |
0,4 |
1,1 |
|
3.3 |
земли автомобильного транспорта |
1 262,1 |
101,3 |
150,3 |
4,3 |
|
3.4 |
земли обороны и безопасности |
11 935,4 |
9 056,7 |
0,1 |
- |
|
4 |
Земли особо охраняемых территорий и объектов |
34 830,2 |
23 937,6 |
437,1 |
2,5 |
|
5 |
Земли лесного фонда |
1 108 452,1 |
308 043,4 |
6,9 |
- |
|
6 |
Земли водного фонда |
28 018,4 |
232,1 |
0,1 |
0,4 |
|
7 |
Земли запаса |
102 238,2 |
- |
1,2 |
25,2 |
|
|
Итого земель |
1 576 346,6 |
346 666,1 |
7 158,8 |
2 421,4 |
Приложение N 2
Таблица 2. Сведения о наличии земель государственной
и муниципальной собственности и разграничении
их на собственность Российской Федерации, субъекта
Российской Федерации, муниципальную собственность
(тыс. га)
|
N п/п |
Категория земель |
В государственной и муниципальной собственности |
из них: | ||
|
В собственности Российской Федерации |
В собственности Российской Федерации |
В муниципальной собственности | |||
|
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
|
1 |
Земли сельскохозяйственного назначения |
270 677,3 |
3 632,1 |
6 412 |
2 162 |
|
2 |
Земли населенных пунктов, в том числе: |
15 495,1 |
573,5 |
111,8 |
209,9 |
|
2.1 |
городских населенных пунктов |
7 091,9 |
500,3 |
90,0 |
154,8 |
|
2.2 |
сельских населенных пунктов |
8 403,2 |
73,2 |
21,8 |
55,1 |
|
3 |
Земли промышленности и иного специального назначения, в том числе: |
16 635,3 |
10 247,4 |
189,7 |
21,4 |
|
3.1 |
земли промышленности |
1 564,3 |
205,8 |
22,8 |
13,0 |
|
3.2 |
земли железнодорожного транспорта |
899,6 |
737,5 |
0,4 |
1,1 |
|
3.3 |
земли автомобильного транспорта |
1 262,1 |
101,3 |
150,3 |
4,3 |
|
3.4 |
земли обороны и безопасности |
11 935,4 |
9 056,7 |
0,1 |
- |
|
4 |
Земли особо охраняемых территорий и объектов |
34 830,2 |
23 937,6 |
437,1 |
2,5 |
|
5 |
Земли лесного фонда |
1 108 452,1 |
308 043,4 |
6,9 |
- |
|
6 |
Земли водного фонда |
28 018,4 |
232,1 |
0,1 |
0,4 |
|
7 |
Земли запаса |
102 238,2 |
- |
1,2 |
25,2 |
|
|
Итого земель |
1 576 346,6 |
346 666,1 |
7 158,8 |
2 421,4 |
Приложение N 3
Таблица 3. Структура сделок с земельными участками
в Российской Федерации
|
Виды сделок |
2006 г. |
2007 г. |
2008 г. |
2009 г. |
|
Кол-во сделок, ед. (площадь, га) |
Кол-во сделок, ед. (площадь, га) |
Кол-во сделок, ед. (площадь, га) |
Кол-во сделок, ед. (площадь, га) | |
|
1. Аренда государственных и муниципальных земель |
3 737 574 (104 827 034) |
3 628 109 (114 103 370,5) |
3 677 315 (114 531 856,7) |
3 514 594 (113 081 763,97) |
|
1.1) в т.ч. сделки, совершенные в отчетном году |
522 487 (5 775 551) |
472 732 (19 941 450 <*>) |
441 842 (15 698 127,8) |
410 676 (26 274 903,12) |
|
2. Продажа прав аренды государственных и муниципальных земель |
7 068 (124 954) |
13 835 (149 275,9) |
15 684 (315 888,9) |
22 412 (326 358,96) |
|
3. Продажа государственных и муниципальных земель |
176 751 (262 791) |
233 706 (369 382,7) |
292 847 (503 813,3) |
350 685 (610 740,26) |
|
3.1) в т.ч. на торгах |
10 793 (57 406) |
16 337 (138 019,6) |
22 916 (164 477,7) |
41 868 (133 028,02) |
|
Итого действующих сделок с государственными и муниципальными землями |
3 921 393 (105 214 779) |
3 875 650 (114 622 029,1) |
3 985 846 (115 351 558,9) |
3 887 691 (114 018 863,19) |
|
В т.ч. совершенных в отчетном году |
706 306 (6 163 296) |
720 273 (20 460 108,6) |
750 373 (16 517 830) |
783 773 (27 212 002,34) |
|
4. Купля-продажа земли гражданами и юридическими лицами |
400 075 (467 686) |
405 670 (560 285,5) |
473 190 (1 067 302,6) |
520 209 (3 159 634,35) |
|
5. Дарение |
43 437 (70 355) |
49 715 (126 596,4) |
73 334 (335 042,2 <**>) |
117 776 (10 582 962,53) |
|
6. Наследование |
165 847 (524 352) |
162 151 (336 091,7) |
218 244 (596 197,3) |
314 556 (4 116 337,75) |
|
7. Залог |
14 388 (169 437) |
25 907 (198 856) |
30 0324 (416 637,0) |
43 921 (902 674,90) |
|
Итого сделок между гражданами и юридическими лицами |
623 747 (1 231 830) |
643 443 (1 221 829,6) |
794 792 (2 415 179,1) |
996 462 (18 761 609,53 <***>) |
|
Всего сделок в отчетном году с учетом всех действующих договоров аренды |
4 545 140 (106 446 609) |
4 519 093 (115 843 858,7) |
4 780 638 (117 766 738,0) |
4 884 153 (132 780 472,72) |
|
Из них совершенных за отчетный период |
1 330 053 (7 395 126) |
1 363 716 (21 681 938,2) |
1 545 165 (18 933 009,1) |
1 780 235 (45 973 611,87) |
--------------------------------
<*> В 2007 году большие площади земель сельскохозяйственного назначения, занятых преимущественно оленьими пастбищами, отданы в аренду в Ненецком а.о. (6350,8 тыс. га) и Ямало-Ненецком а.о. (6824,0 тыс. га).
<**> В 2008 году значительные площади по дарению земель приходятся на Оренбургскую область - 98 998,5 га и Красноярский край - 71 950,2 га.
<***> В 2009 году существенно возросло количество сделок между гражданами и юридическими лицами:
- большая часть площади по дарению земель приходится на Московскую область - 9 371 592,88 га;
- значительные площади, переданные по наследству, приходятся на Кемеровскую область - 1 721 897,97 га.
Приложение N 4
Таблица 4. Информация о состоянии наполнения
реестра федерального имущества
|
|
В АСУФИ на 1 января 2013 г. (кол-во) |
В АСУФИ на 1 апреля 2013 г. (кол-во) |
|
Количество объектов, учтенных в реестре федерального имущества, всего |
1 471 782 |
1 495 784 |
|
1. Имущество, закрепленное за правообладателями на соответствующем вещном праве, по типу имущества | ||
|
1.1. Здания, сооружения, объекты незавершенного строительства |
580 881 |
578 187 |
|
1.2. Жилые, нежилые помещения |
144 271 |
146 599 |
|
1.3. Воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания |
8 477 |
8 539 |
|
1.4. Космические объекты |
13 |
13 |
|
1.5. Движимое имущество |
414 699 |
430 203 |
|
2. Имущество, закрепленное за правообладателями на соответствующем вещном праве, по типу правообладателей | ||
|
2.1. Объекты, закрепленные на праве хозяйственного ведения за ФГУП |
223 725 |
223 459 |
|
2.2. Объекты, закрепленные на праве оперативного управления за ФКП |
24 312 |
24 936 |
|
2.3. Объекты, закрепленные на праве оперативного управления за ФГУ |
979 378 |
995 448 |
|
В том числе: |
|
|
|
2.3.1. Объекты, закрепленные на праве оперативного управления за автономными учреждениями |
15 177 |
15 778 |
|
2.3.2. Объекты, закрепленные на праве оперативного управления за бюджетными учреждениями |
791 221 |
791 267 |
|
2.3.3. Объекты, закрепленные на праве оперативного управления за казенными учреждениями |
172 980 |
188 403 |
|
3. Имущество, составляющее государственную казну Российской Федерации |
244 367 |
251 941 |
|
включая по видам объектов: |
|
|
|
3.1. Объекты недвижимого имущества (без земельных участков) |
82 809 |
83 724 |
|
3.2. Земельные участки |
157 039 |
163 351 |
|
3.3. Движимое имущество |
4 519 |
4 866 |
|
4. Количество акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности (включая специальное право) |
2 442 |
2 412 |
|
II. Количество правообладателей объектов учета, не являющихся хозяйственными обществами и товариществами (по картам 3.1 реестра федерального имущества), всего |
22 330 |
21 459 |
|
В том числе: |
|
|
|
1. ФГУП |
1 800 |
1 775 |
|
2. ФКП |
72 |
73 |
|
3. ФГУ |
20 458 |
19 611 |