3.5. Пути совершенствования системы

управления земельными ресурсами

Для преодоления сложившейся ситуации необходимо системное обновление законодательства в сфере регулирования земельных отношений. Причем оно должно начинаться с Земельного кодексаРФ и опускаться до нормативных актов, принимаемых на уровне муниципальных образований. В основу обновления целесообразно положить концепцию современного земельного законодательства, которая должна быть разработана с учетом целей развития экономики страны. В этой связи важно вернуться к определению землеустройства, из-за неточности которого оно принижается, а служба, его осуществляющая, практически ликвидирована.

Для восстановления значимости и роли землеустройства важно уточнить в Земельном кодексеРФ определение землеустройства, признав его государственным мероприятием, генерирующим показатели о количестве и качественном состоянии земель, а также о правовом положении земель, их распределении по категориям и формам собственности для целей разработки схем и проектов по прогнозированию, планированию использования земель и организации территорий землепользования хозяйств и предприятий различных организационных форм. С другой стороны, землеустройство решает свои специальные задачи, используя не только информацию смежных мероприятий, но и выполняет с определенной периодичностью работы по земельному кадастру (инвентаризация земель, дешифрование, обновление планово-картографической основы, составляет годовые отчеты об использовании земель и др.). Последние используются для обновления информационной базы кадастра недвижимости (качество земель и др.) и принятия управленческих решений <155>.

--------------------------------

<155> Гречихин В.Н., Нужный А.И. Научные проблемы использования и охраны земель. Актуальные проблемы землеустройства, кадастров и охраны земель. М.: ГУЗ, 2010. С. 46 - 47.

По аналогии с Градостроительным кодексомРФ важно в ЗемельномкодексеРФ перечислить все виды землеустроительной проектной документации, что устранит разночтения и создаст законодательную основу для финансирования проектной деятельности. Так,ст. 9,10,11Земельного кодекса РФ к полномочиям Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления отнесена разработка и реализация соответственно федеральных, региональных и местных программ использования и охраны земель. Больше ни в одном законодательном акте не упоминаются указанные программы. В Федеральномзаконеот 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве" к полномочиям Российской Федерации отнесены разработка, согласование и реализация генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации. В Законе нет упоминания о программах и схемах землеустройства субъектов РФ и муниципальных районов. При такой записи в федеральных законах органы государственной власти и органы муниципальных самообразований не признают схемы землеустройства как проектную документацию, что является препятствием для финансирования разработки прогнозной и плановой документации по использованию земель. Министерства строительства регионов, в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, в котором конкретно называется градостроительная проектная документация, выделяют средства на разработку схем территориального планирования. Качество последних заслуживает лучшего, так как при отсутствии схем землеустройства в их составе практически не разработанными остаются вопросы использования земель. Изложенное подтверждает также необходимость серьезной доработки Федерального закона "О землеустройстве".

Виды землеустроительной проектной документации обязательно, по нашему мнению, должны быть научно обоснованы и законодательно установлены. Подтверждением этому может служить ситуация с межеванием земельных участков долевой собственности, выделяемых из общей долевой собственности. В Федеральном законеот 29.12.2010 N 435-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения" определяется межевание земельных участков как важнейшая задача улучшения использования земель. Этим и другим Федеральнымзакономот 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" в качестве основы межевания называются проект межевания территории и проект межевания земельного участка. Однако ни в ЗемельномкодексеРФ, ни в Федеральномзаконе"О землеустройстве" не упоминаются такие виды проектной документации <156>.

--------------------------------

<156> Русин А. Купля-продажа земельных участковюридическими лицами у публично-правовых образований, управляющих земельными ресурсами // Административное право. 2012. N 1.

По существу межевание, под которым понимается заполнение форм межевого плана по геодезическим материалам и согласование со смежниками границ, является простейшей документацией, не позволяющей обеспечить рациональное использование земельных участков. В этой связи важно, как пример, сравнить основу для разработки межевого плана земельного участка в населенных пунктах и на землях сельскохозяйственного назначения. В населенных пунктах межевание осуществляется на основе градостроительной документации. На землях сельскохозяйственного назначения на сегодня никакой проектной документации нет. Следовательно, межевание будет и уже осуществляется с учетом границ сложившихся земельных участков или границ, которые будут показаны кадастровому инженеру на основе протоколов или иной документации, но не проектной. Это приведет к закреплению и законодательному оформлению негативных результатов земельной реформы 1992 - 1993 гг. "Массовая разработка проектов межевания может привести к созданию большого количества мелкоконтурных земельных участков, образованию недостатков землепользования - чересполосицы, вкрапливаний, дальноземелья и т.д.".

Составление межевых планов на уже выделенные земельные участки из долевой собственности и не прошедшие регистрацию прав целесообразно осуществлять на основе не проекта межевания территории, а проекта перераспределения земель, представляющего разновидность документации по межхозяйственному землеустройству. К сожалению, и такой вид проектной документации не упоминается ни в одном законодательном акте.

Из сказанного можно сделать вывод, что землеустройство как государственное мероприятие подменяется межеванием земельных участков. При таком "упрощенчестве" нельзя организовать рациональное использование главного национального богатства - земли. Конечно, границы, площадь и правообладатель, на что направлено межевание, важны. Но главное ведь - пользование землей, размещение на ней различных объектов, применение определенных технологий и эффективное взаимоувязанное использование средств производства, объектов и технологий. Этого самого главного в организации использования земли не решает межевание - простейшее действие по установлению границ участков на местности. Это подтверждается положением, которое сложилось с выделением земельных участков из долевой собственности и с использованием земель сельскохозяйственного назначения, переданных в результате земельной реформы в общую долевую собственность. А точнее, с правовым положением, использованием и налогообложением дорог, лесных полос, озер, болот и других непродуктивных угодий на землях сельскохозяйственного назначения <157>.

--------------------------------

<157> Хотько О.А. Ограничения и обременения правна земельные участки как элемент устойчивого использования земельных ресурсов // Юрист. 2012. N 19.

В период земельной реформы основная часть пахотных земель колхозов была передана в долевую собственность, а на оставшейся части малопродуктивных земель формировался фонд перераспределения земель. В результате земли колхозов, находившиеся у них на праве постоянного (бессрочного) пользования, изменили правовое положение, и на сегодня пахотные земли используются гражданами и юридическими лицами на правах: общей долевой собственности, совместной долевой собственности, частной собственности, аренды. Другие земли (дороги, болота и т.д.) перешли в неразграниченную государственную собственность, распоряжение которой должны осуществлять муниципалитеты. На протяжении 20 лет пахотные угодья используются в отрыве от дорог, лесополос, которые являются принадлежностью земельных участков. Законодательство 90-х гг. "образовало" отделение пахотной земли от элементов, обслуживающих ее, а законодательство первого десятилетия XXI в. не исправляет сложившееся положение. Интересы эффективного использования государственных и муниципальных земель в данном случае могут быть обеспечены только на законодательной основе, которая на сегодня не определяет судьбу непродуктивных угодий на землях сельскохозяйственного назначения: передавать их в собственность дольщикам или разграничивать как государственную собственность, проводя их межевание. Ответа на это нет, хотя за этим фактом кроется безразличное отношение к народному достоянию, несмотря на имеющиеся органы государственного контроля за использованием земель.

Актуальность решения судьбы непродуктивных угодий на землях общей долевой собственности усилил Федеральный законот 29.12.2010 N 435-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения", который предусматривает межевание невостребованных земельных долей для целей их выкупа или передачи в муниципальную собственность. Закон не отвечает на вопрос: в массив (участок) невостребованных долей включаются или не включаются дороги, лесополосы и другие непродуктивные угодья, ранее не входившие в долевую собственность? И далее Закон не отвечает на вопрос, какие площади подлежат выкупу: только пахотные угодья или пахотные с непродуктивными угодьями вместе? <158>

--------------------------------

<158> Хотько О.А. Ограничения и обременения правна земельные участки как элемент устойчивого использования земельных ресурсов // Юрист. 2012. N 19.

Другой важнейшей проблемой остаются "взаимоотношения" государственного земельного кадастра и государственного кадастра недвижимости. Закон "О государственном кадастре недвижимости" определяет государственный кадастр недвижимости "...систематизированным сводом сведений об учтенном недвижимом имуществе, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий..." (п. 2 ст. 1). Одновременно с этим вышеуказанный Закон(п. 4 ст. 1)определяет, что "кадастровой деятельностью является выполнение... работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления кадастрового учета сведения о таком недвижимом имуществе". Но Закон не раскрывает исполнителя и перечень работ, необходимых по землям сельскохозяйственного назначения для получения сведений в целях создания и ведения кадастра недвижимости.

Перечень необходимых данных для осуществления кадастрового учета объектов недвижимости определен в ст. 7вышеуказанного Закона. Однако "в этот перечень не включены показатели по качеству земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения. Состав сведений, содержащихся в государственном кадастре недвижимости о земельных участках сельскохозяйственного назначения, недостаточен для информационного обеспечения как его хозяйственного использования, так и для системы управления земельными ресурсами на всех уровнях".

Если важнейшие данные о земельных участках, такие как природные, агрономические, экологические, экономические и другие, отсутствуют в государственном кадастре недвижимости, то такой кадастр не будет использоваться государственными и местными органами управления основной частью земельного фонда страны, какой являются земли сельскохозяйственного назначения. Этот недостаток усиливается еще и тем, что кадастр недвижимости не содержит и показателей, получаемых от системы мониторинга земель и системы контроля за использованием земель, он также не отражает вопросов возможного перспективного использования земель <159>.

--------------------------------

<159> Хотько О.А. Ограничения и обременения правна земельные участки как элемент устойчивого использования земельных ресурсов // Юрист. 2012. N 19.

Государственный кадастр недвижимости по своему составу сведений не может быть признан полноценной информационной базой для системы управления использованием земель сельскохозяйственного назначения. В связи с отменой Федерального законаот 02.01.2000 N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" утрачен государственный земельный кадастр - тот вид кадастра, который является источником получения данных для прогнозирования, планирования использования земельных ресурсов, проектирования, внутрихозяйственной организации территории, оценки земель, в том числе и для передачи в государственный кадастр недвижимости данных о границах, площадях и правовом положении земельных участков. Земельный кадастр может получить значительное развитие только в том случае, если землеустройству будет придан статус государственного мероприятия, если законодательно крупные собственники земли (государственные и муниципальные органы) будут обязаны за средства бюджетов ежегодно производить учет земель, каждые 5 - 10 лет почвенные, геоботанические и другие специальные обследования. Все это определяет необходимость законодательного определения "судьбы" государственного земельного кадастра, определения его содержания.

При решении названного вопроса возникает другой: какими силами в течение двух-трех лет может быть выполнена необходимая перед межеванием инвентаризация земель (полевая корректировка планово-картографического материала, вычисление площадей, проверка правового режима и др.), а также выявление невостребованных земельных долей? Если выполнять межевание без инвентаризации земель, без проектов перераспределения земель, обеспечивающих консолидацию земельных участков, без проектов землеустройства и правового обеспечения использования миллионов гектаров земель, участвующих в различных секторах производства, значит, законодательно закреплять имеющиеся недостатки в сложившихся землепользованиях. Частный сектор, осуществляющий межевание земельных участков в границах городов и населенных пунктов, не способен выполнять серьезные землеустроительные работы. Поэтому "необходимо восстановить на региональном уровне государственные (государственно-частные) проектно-изыскательские организации по землеустройству и использованию земельных ресурсов (земпроекты-гипроземы), создать Государственный научно-исследовательский институт земельных ресурсов и современных землеустроительных технологий" <160>.

--------------------------------

<160> Хотько О.А. Ограничения и обременения правна земельные участки как элемент устойчивого использования земельных ресурсов // Юрист. 2012. N 19.

Причины поднятых вопросов порождены отсутствием и несовершенством действующего земельного законодательства, неспособностью постоянно реформируемых органов государственной власти и органов муниципальной власти выполнять передаваемые им функции, отсутствием в стране единого центра по управлению земельными ресурсами, ликвидацией Государственного научно-исследовательского института земельных ресурсов и системы проектно-изыскательских институтов.

Общие выводы по главе

Объективный процесс развития общества, его экономики определяет необходимость четкой концепции использования земельных ресурсов страны и земельного законодательства, направленного на достижение поставленных целей. Анализ существующей структуры управления показывает, что функции управления земельными ресурсами в РФ поделены между большим количеством правительственных организаций, министерств, федеральных служб и агентств. Это существенно препятствует определению общей земельной политики, не способствует развитию нормального процесса законотворчества. Кроме того, наблюдается борьба ведомств по доказательству своей важности в области управления земельными ресурсами. По мере развития нашего общества роль земельных отношений возрастает, а отсутствие в стране единого органа, регулирующего земельные отношения, организацию использования и охрану земель, ощущается во все большей степени.

В большинстве стран мира существует, как правило, один правительственный орган, который несет полную ответственность за управление земельными ресурсами. Только один орган управления может занимать беспристрастную и сбалансированную позицию на основе учета интересов государства, всех отраслей хозяйства. Создание в стране единого центрального органа, наделенного функциями формирования и осуществления единой государственной политики в области использования земельных ресурсов, обеспечит развитие земельных отношений и обновление земельного законодательства. Именно такой центр может быть инициатором и автором концепции использования земельного фонда на длительную перспективу, разработчиком программ комплексного использования земельных ресурсов в составе генеральных схем развития и размещения производительных сил РФ, развития систем расселения на территории Российской Федерации и др.

С воссозданием центрального органа по управлению земельными ресурсами связаны надежды на возрождение землеустроительной службы в стране. Сегодня Российская Федерация почти единственная в мире страна, располагающая уникальным по размеру земельным пространством, не имеет землеустроительной службы. Практика показывает, что везде и всегда вопросы функционирования и использования земли находятся в сфере приоритетных государственных интересов. Так, в США действует Федеральное бюро по землеустройству, в странах ЕС землеустройство осуществляется на основании директив на базе национальных, региональных и местных планов, программ и проектов. В ряде стран управление использованием земель осуществляется под руководством вторых лиц государства. В таких странах, как Монголия, Болгария и даже Украина, сохранились и действуют центральные государственные органы по управлению земельными ресурсами, а также проектные институты по землеустройству. Все это подтверждает, что земля - это важная составляющая экономического потенциала любой страны и ее использование организуется в интересах государства и его народа.

В этом плане представляется рациональным предложение профессора П.Ф. Лойко: "Федеральным органом исполнительной власти в сфере земельных дел объективно может стать Министерство регионального развития Российской Федерации, которому, наряду с его нынешними полномочиями, следует передать дополнительно блок полномочий по землепользованию, преобразовав его в Министерство земельных дел и регионального развития Российской Федерации (Минземрегионы России)".