2.2. Современное состояние управления земельными ресурсами

Эффективное землепользование включает в себя не только минимизацию отчуждаемых территорий для строительства тех или иных объектов, но и, что самое главное, необходимость принимать во внимание многочисленные факторы, влияющие как на человека, окружающую среду, так и на производство. Например, при размещении промышленных предприятий учитываются многие традиционные экономические факторы: сырьевой, топливно-энергетический, водный, потребительский, транспортный, обеспеченность трудовыми ресурсами. Экологическими нормами предусмотрено строительство предприятий с учетом влияния на окружающую среду, так как функционирование предприятия может дать положительный результат с экономической точки зрения, но с экологической - резко отрицательный. Так, металлургические предприятия сильно загрязняют природную среду, следовательно, при их строительстве в том или ином месте важно учитывать устойчивость природного комплекса территории к техногенному воздействию, способность различных компонентов природы к разложению, усвоению или выносу вредных веществ. Однако в настоящее время все большее внимание уделяется научно-техническим разработкам, которые привели к появлению производств, отличающихся повышенными требованиями к воздействию на окружающую среду. К ним можно отнести производство полупроводников и элементов базы для ЭВМ, микроэлектронику и ряд других. Эти производства предъявляют повышенные требования к чистоте атмосферы, воды, используемой в технологическом процессе. В данном случае загрязнение окружающей среды, например городской, влияет на выпускаемую предприятием продукцию, в частности, велика доля бракованных изделий. Так, экологический фактор стал решающим при выборе места для создания комплекса микроэлектронных предприятий. Их решено было разместить в Зеленограде, а не в Москве, где имелись высококвалифицированные кадры рабочих, научная, проектная база, опытные производства. Это было связано с тем, что уровень загрязнения атмосферы в Москве чрезвычайно высок. Таким образом, при размещении производства экологический фактор имеет огромное значение, и затраты, связанные со стабилизацией окружающей среды, могут оказаться выше дохода, получаемого от работы предприятия.

Эффективное землепользование является важнейшим направлением современной аграрной политики. За последнее десятилетие был принят ряд важных законов: "О государственном земельном кадастре","О землеустройстве", "О разграничении государственной собственностина землю" и ЗемельныйкодексРоссийской Федерации, значительно продвинувших формирование земельных отношений в стране <138>.

--------------------------------

<138> Устинов А.С. Земельные права государственных (муниципальных) учреждений: проблемы реализации и защиты // Экономика и жизнь. 2010. N 3. 56 с.

В России были расширены земли сельских населенных пунктов; создан фонд перераспределения земель; начался процесс приватизации земли под предприятиями; приняты законодательные земельные акты; начался рыночный оборот земель; введена платность землепользования; стала формироваться автоматизированная система ведения государственного земельного кадастра; была обеспечена потребность населения в земельных участках для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, дачного хозяйства; существенный рост приобрело индивидуальное жилищное строительство.

Вместе с тем при проведении земельной реформы не были решены вопросы повышения эффективности использования сельскохозяйственных земель: не используется более 13 млн. га пашни, большие площади сельскохозяйственных угодий заросли кустарником и мелколесьем, заболочены, эродированы, опустошены и деградировали. Практически прекращены вследствие отсутствия финансирования работы по восстановлению продуктивных угодий, рекультивации нарушенных земель, мелиорации. Эти проблемы еще более усугубил финансово-экономический кризис.

Функции управления земельными ресурсами в Российской Федерации поделены между большим количеством правительственных организаций, включая Министерство экономического развития и торговли, Министерство юстиции, Министерство природных ресурсов, Министерство сельского хозяйства <139>.

--------------------------------

<139> Лущиков К.Б. Вопросы регулирования земельных отношений в решениях Конституционного Суда РФ // Земельное право. 2009. N 1. 67 с.

Это существенно препятствует определению общей земельной политики и делает ее менее эффективной. Такое весьма широкое распределение обязанностей приводит к многочисленным конфликтам интересов, наложению функций и замедлению процесса принятия решений, что затрудняет развитие в сфере управления земельными ресурсами.

Существует настоятельная необходимость реорганизации административной структуры так, чтобы переопределить и перераспределить ответственность должным образом, согласуясь с действующим земельным законодательством и современной практикой земельных отношений. Существующая ситуация отрицательно влияет на развитие отношений в вопросах, связанных с землей и иными объектами недвижимости. Необходимо немедленно, в рамках административной реформы, предпринять действия и четко определить роль и обязанности министерств и ведомств, которые работают в данной сфере. Существующая сегодня система управления земельным фондом страны в целом и субъектов Федерации в частности формировалась спонтанно, без необходимого научного обоснования, на основе эмпирических поисков, методом проб и ошибок. Этот процесс сопровождается серьезными диспропорциями и негативными явлениями в распределении и использовании земельных ресурсов, становлении рынка земли и его инфраструктуры, характеризуется выводом из оборота ощутимой части сельскохозяйственных земель, деградацией почв, существенным недопроизводством продукции в аграрном секторе, незаконным захватом и спекуляцией земельными участками.

Наиболее спорными элементами государственного управления землей и недвижимостью в России были смешение публично-правовых и частноправовых функций в одном органе государственной власти и организация взаимодействий между системами технического учета и системой государственной регистрации прав на объекты недвижимости и сделок с ними. Очевидные конфликты интересов возникают, когда решения по земле и другим объектам недвижимости принимаются ведомством, которое также имеет полномочия представлять интересы собственника федеральной недвижимости.

Организация управления землепользованием заключается в упорядочении использования земельных ресурсов и объектов природы при одновременном сохранении и возможном приумножении земельно-ресурсного потенциала. Отметим, что в настоящее время использование земельно-ресурсного потенциала России находится в кризисном состоянии. При том что Россия имеет десять процентов продуктивных земель мира, ее доля в производстве сельскохозяйственной продукции составляет всего лишь около 2%. На земельные ресурсы России началось мирное по форме, но агрессивное по существу наступление. Наступление по их перераспределению.

Основополагающим документом в изменении системы управления земельными ресурсами сейчас является распоряжениеПравительства N 297-р от 3 марта 2012 года, которое утверждает Основы государственной политики развития земельных отношений на ближайшие 5 лет.

Сейчас существует 7 категорий земель. В настоящее время если надо взять земли сельхозназначения под строительство, то необходимо осуществить перевод земель из одной категории в другую в соответствии с федеральным законодательством. При этом разные уровни власти принимают решения о переводе земель в другую категорию. Если дело касается земель лесного фонда, то решение о переводе оформляется актом Правительства РФ. Заменой этой процедуры станет деятельность органов местного самоуправления в рамках подготовки и использования правил землепользования и застройки, утверждаемых в соответствии с Градостроительным кодексомРФ. Соответствующий законопроект уже подготовлен.

Все территории муниципального образования должны быть разделены на территориальные/функциональные зоны со своим градостроительным регламентом и правовым режимом использования земельных участков.

Таким образом, если земли сельхозназначения по правилам землепользования и застройки попадают в зоны возможного капитального строительства, то перевода земель уже не понадобится, если это разрешает градостроительный регламент.

Предполагается уточнить порядок предоставления и изъятия земель под линейными объектами, а также порядок учета прав собственности и других форм правообладания в документах учета. Планируется установить единый правоустанавливающий документ, для того чтобы снизить количество актов, которыми граждане и юридические лица обосновывают свои права на объекты недвижимости.

В настоящее время принимается новый проект Гражданского кодекса РФ, который и будет регулировать земельные отношения. Так, статья 294нового ГК будет предусматривать, с одной стороны, запрет для собственника земельного участка возводить здания, строения сооружения на своем земельном участке, если это будет нарушать права соседей, а с другой стороны, право собственника земельного участка использовать при ремонте и строительстве на своем земельном участке соседний земельный участок <140>.

--------------------------------

<140> Папков А.В. Управление земельными ресурсами в РФ // Экономика и жизнь. 2012. N 9. 80 с.

Президент РФ подписал Федеральный законот 28 февраля 2012 года N 8-ФЗ, который призван облегчить процедуру оформления земли под огородами, жилыми строениями, гаражами в рамках "дачной амнистии", предусмотренной ФедеральнымзакономN 93-ФЗ, которая так и не принесла ожидаемого результата. Поэтому ОМСУ дается право, именно право, а не обязанность, от имени граждан заниматься процедурами оформления земельных участков, в частности постановкой на кадастровый учет.

В 2011 году в Федеральный закон"О личном подсобном хозяйстве" внесены изменения, которые регламентируют, что совокупная площадь ЛПХ (подсобные и полевые участки) не должна превышать 0,5 га. Субъект РФ наделен правом своим законом увеличить данную площадь максимум в 5 раз, т.е. до 2,5 га. Граждане, чья площадь ЛПХ превышает 2,5 га, или те, кто используют на своем участки наемный труд, обязуются уплачивать НДФЛ, так как не секрет, что зачастую ЛПХ используется для последующей продажи выращенного на нем урожая и пр. Исключение составляют те граждане, чье ЛПХ составляло совокупную площадь более 2,5 га еще до внесения указанных изменений в Федеральныйзакон"О ЛПХ", что закреплено Федеральнымзакономот 21.06.2011 N 147-ФЗ.

Что касается остальных субъектов, Министерство сельского хозяйства располагает огромным объемом средств для поддержки сельского хозяйства, получение которых предусмотрено рядом федеральных законов и иными правовыми актами. В частности, Постановление Правительства РФ от 28.02.2012 N 166 определяет Правилапредоставления средств фермерам, согласно которым максимальный объем средств, который может быть выделен, - 1,5 млн. рублей.

В 2011 году в Градостроительный кодекс РФ, в ст. 51("Выдача разрешений на строительство"), были внесены изменения. Ранее разрешение на строительство выдавали органы местного самоуправления, теперь их выдают те органы власти, по роду деятельности которых идет строительство. В соответствии с этим были внесены изменения в перечни полномочий ряда федеральных ведомств. В частности, полномочия по выдаче разрешения на строительство и ввод в эксплуатацию объектов инфраструктуры на водных объектах принадлежат Федеральному агентству морского и речного транспорта.

Что касается земель особо охраняемых природных территорий (федерального, регионального, местного значения), согласно ПостановлениюПравительства РФ N 718(2011), любой перевод земель, который затрагивает земли особо охраняемых территорий, является полномочием Министерства природных ресурсов РФ. То же касается земель водного фонда <141>.

--------------------------------

<141> Папков А.В. Управление земельными ресурсами в РФ // Экономика и жизнь. 2012. N 9. 82 с.

Что касается приватизации земель, находящихся в федеральной собственности, Приказ Министерства экономического развития от 7 ноября 2011 года N 622 устанавливает Административный регламентпо оказанию услуги по приватизации земельных ресурсов, находящихся в федеральной собственности. Собственник объектов недвижимости, находящихся на федеральных землях, имеет право обратиться к собственнику земли с выкупом и приватизацией этого земельного участка в свою собственность вне зависимости от того, в какой форме собственности находится данный объект недвижимости. Вся процедура оформления не должна занимать более 2 месяцев. Также установлен порядок данной процедуры. Необходимые документы - документ, свидетельствующий личность собственника, а также свидетельство о собственности на объект недвижимости, сообщение заявителя, содержащее описание набора объектов недвижимости, находящихся на данной территории. Далее детально по срокам разложена работа Росимущества РФ по приватизации земли, в том числе восемь вариантов, при которых может иметь место отказ в оформлении приватизации: если данный участок не является объектом федеральной собственности, если заявитель не является собственником объекта недвижимости, расположенного на данном участке, и не уполномочен им, если на данный участок наложен запрет на приватизацию (27 статьяФедерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества"), если земельный участок изъят из оборота, если земельный участок зарезервирован для государственных или муниципальных нужд, если на данный участок имеется решение суда, ограничивающее проведение процедуры приватизации, если на земельном участке находятся объекты, не принадлежащие заявителю, если имеется неполный пакет документов у заявителя. Также имеются нормы о том, как обжаловать решение Росимущества.

Приказ Минэкономразвития РФ от 7 ноября 2011 г. N 621 утверждает Административный регламентработы по оказанию услуги по прекращению прав на земельные участки в случае добровольного отказа от земельного участка.

Федеральный законот 12.12.2011 N 427-ФЗ переносит сроки, установленные другими федеральными законами:

выкуп земельных участков, находящихся у граждан и юридических лиц на праве постоянного бессрочного пользования (ФЗ"О введении в действие Земельного кодекса РФ"), - до 1 июля 2012 года. СогласноКоАПРФ, юридические лица, не переоформившие свои участки, будут облагаться штрафами;

предоставление лесных участков без кадастрового учета (ст. 4.1ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса РФ"), а также выдача плана лесного участка (вместо кадастрового плана) - до 1 января 2015 года;

каждый орган местного самоуправления (кроме сельских поселений) обязан утвердить правила землепользования и застройки до 1 января 2013 года. Градостроительный кодекспредусматривает отказ сельских поселений от утверждения правил землепользования и застройки, однако обязательно принятие соответствующего акта представительного органа муниципального образования. Однако принятие правил землепользования и застройки сельского поселения все-таки обязательно в случае, если в системе территориального планирования Российской Федерации или субъекта РФ предусмотрено размещение какого-либо объекта на территории сельского поселения. Для тех муниципальных образований, у кого есть правила землепользования и застройки (городские округа, городские поселения), введена иерархия документов территориального планирования (федеральные и региональные документы территориального планирования превалируют над местными документами, однако обязательна процедура согласования федеральных и региональных документов с органами местного самоуправления) <142>.

--------------------------------

<142> Тимошенко Г.В. Разрешение земельных споров // Земельное право. 2011. N 6. 76 с.

В ряде муниципальных образований ведется строительство путем заключения инвестиционных договоров. Муниципалитет предоставляет, например, земельный участок, на котором частный застройщик ведет строительство многоквартирного дома, часть квартир которого становится собственностью муниципалитета. До тех пор, пока объект, строящийся по инвестиционному договору, не введен в эксплуатацию, у органов власти и застройщиков в каждый момент строительства возникает право собственности на то количество имущества, в процентном соотношении, которое вытекает из условий договора. После введения в эксплуатацию возникает вопрос о закреплении права собственности органов власти и частного собственника. Закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" дополнен статьей 24.2(N 427-ФЗ), согласно которой Регистрационная палата РФ не зарегистрирует право собственности ни одной из сторон, пока не будет представлен совместно подписанный обеими сторонами документ о распределении площадей данного возведенного объекта.