- •Оглавление
- •Предисловие
- •Введение. Теоретические основы политической регионалистики
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •1 Глава. Теория и методология политической регионалистики
- •1.1 Региональная структура государства
- •1.1.1 Государство как территория
- •1.1.2 Регион и территориальная структура (геоструктура)
- •1.1.3 Регионализация в многосоставном обществе
- •1.1.4 Факторы и формы регионализации
- •1.1.5 Методология исследования регионализации
- •1.2 Географическое моделирование и региональный политический анализ
- •1.2.1 Географическое моделирование региональной структуры
- •1. Дуалистический подход.
- •2. Иерархический подход.
- •1.2.2 Диффузия политических инноваций
- •1.2.3 "Понимающая" политическая региона листика
- •3. Системный и структурно-функциональный подходы.
- •1.3 Государство как территориально-политическая система
- •1.3.1 Территориально-государственное строительство
- •1.3.2 Регион в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.3 Центр в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.4 Концептуализация баланса "центр — регионы"
- •1.3.5 Функционалистский подход к изучению баланса отношений "центр — регионы"
- •1.3.6 Понятие "региональная политика"
- •1.3.7 Содержание региональной политики
- •1.3.8 Подходы в региональной политике
- •1.3.9 Региональное участие и региональный политический процесс
- •1.4 Территориально-политическая спецификафедеративного государства
- •1.4.1 Понятие "федерализм"
- •2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.
- •1.4.2 Особенности федеративной территориально-политической системы
- •1.4.3 Концепции федерализма
- •Контрольные вопросы
- •2 Глава. Мировой опыт территориально-государственногостроительства
- •2.1 Административно-территориальное деление государства
- •2.1.1 Основные понятия
- •2.1.2 Факторы административно-территориального деления
- •2. Исторические факторы.
- •3. Демографические (социально-географические) факторы.
- •2.1.3 Формат административно-территориального деления
- •6. Заморские территории.
- •2.1.4 Топонимика административно-территориальных единиц
- •2.1.5 Морфология административно-территориального деления
- •2.1.6 Столичность в системе административно-территориального деления
- •2.1.7 Уровни административно-территориального деления
- •2.1.8 Сценарии реорганизации административно-территориального деления
- •2.1.9 Принципы изменения административно-территориального деления
- •2.1.10 Государственная юрисдикция на море
- •2.2 Политико-административные границы и пограничные споры
- •2.2.1 Основные понятия
- •2.2.2 Особенности политической лимологии
- •2.2.3 Процесс создания границы
- •2.2.4 Морфология границы
- •2.2.5 Пограничный спор как отражение конфликтав системе административно-территориального деления
- •2.3 Территориально-политическая децентрализация
- •2.3.1 Основные понятия
- •2.3.2 Децентрализация в унитарных государствах
- •2.3.3 Создание регионалистских государств
- •2.3.4 Постколониальные модели децентрализации
- •2.4 Современный сравнительный федерализм
- •2.4.1Компаративные исследования федерализма
- •2.4.2 Генезис федерализма и исторические модели федерализации
- •2.4.3 Факторы федерализации
- •2.4.4 Классификации федераций
- •2.4.5 Федератизм как форма федерализма
- •2.4.6 Федеративная трансформация
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •3Глава моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт
- •3.1 Общенациональныйтерриториально-политический контроль
- •3.1.1 Единство общенационального правового пространства
- •3.1.2 Территориальная сеть агентов центральной администрации.Прямое и непрямое федеральное администрирование
- •3.1.3 Специальные институты централизованного контроля и санкций в отношении региональной власти
- •3.1.4 Институт федеральной интервенции:определение интервентора и формальных поводов для интервенции
- •3.1.5 Непрямые санкции
- •3.2 Институты регионального влияния на общегосударственном уровне
- •3.2.1 Бикамерализм и региональные палаты
- •3.2.2 Иерархия палат и функциональные различия между ними
- •3.2.3 Способ формирования региональной палаты
- •3.2.4 Нормы регионального представительства
- •3.2.5 Другие формы обеспечения регионального представительства в парламентах федераций
- •3.2.6 Региональный бикамерализм в унитарных государствах
- •3.2.7 Другие формы регионального влияния в федерациях
- •3.2.8 Общераспространенные формы регионального влияния
- •3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти
- •3.3.1 Принципы разграничения полномочий
- •3.3.2 Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
- •3.3.3 Разграничение полномочий в экономике
- •3.3.4 Разделение полномочий по вопросам земли,недр и аграрного сектора
- •3.3.5 Разграничение полномочий в социальной сфере
- •3.3.6 Разграничение полномочий в инфраструктурных отраслях
- •3.3.7 Некоторые общие принципы разграничения полномочий
- •3.4 Региональная власть в современном государстве
- •3.4.1 Организация региональной власти
- •3.4.2 Модель выборного губернатора
- •3.4.3 Парламентская модель
- •3.4.4 Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)
- •3.4.5 Модель назначаемого губернатора
- •3.4.6 Монархическая модель
- •3.4.7 Швейцарская модель
- •3.4.8 Региональная власть в унитарном государстве
- •3.5 Местная власть в современном государстве
- •3.5.1 Концептуальные основы и существующая практика местного самоуправления
- •3.5.2 Территориальные субъекты местного самоуправления
- •3.5.3 Организация местной власти
- •3.5.4 Компетенция местной власти
- •Контрольные вопросы
- •4 ГлаваПолитико-историческое развитие российской системы "центр - регионы
- •4.1 Отношения "центр — регионы" в средневековой России
- •4.1.1 Конфедеративно-вотчинная модельXiii—xiVвв.
- •4.1.2 Переходная удельно-уездная модельXVв.
- •4.1.3 Земская модельXvIв.
- •4.1.4 Асимметрия в региональной политике в контексте управления инокультурной периферией
- •4.2 Отношения "центр — регионы" при династии Романовых
- •4.2.1 Переходная военно-административная модельXviIв.
- •4.2.2 Петровская модель региональной политики (губернская модель с элементами самоуправления)
- •4.2.3 Послепетровская централизация
- •4.2.4 Екатерининская модель региональной политики (обновленная губернская модель)
- •4.2.5 Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики
- •4.2.6 АлександрI: частичная децентрализация
- •4.2.7 НиколайI: новое упорядочение в системе
- •4.2.8 Земская модель АлександраIi
- •4.2.9 АлександрIii: новая частичная централизация
- •4.2.10 НиколайIi: потеря баланса в отношениях "центр — регионы"
- •4.3 Отношения "центр — регионы" в советский период
- •4.3.1 Февральская революция и ее последствия
- •4.3.2 Советы: от альтернативных органов самоуправленияк новой государственной власти
- •4.3.3 Октябрьская революция и рождение советского федерализма
- •4.3.4 Расколы российского пространства
- •4.3.5 Национально-государственный полицентризм и его преодоление
- •4.3.6 Суверенитет и территориально-политическая субординация в советском федерализме
- •4.3.7 Национально-территориальная автономия в рсфср
- •4.3.8 Региональное участие
- •4.3.9 Региональное и местное самоуправление
- •4.3.10 Территориальное экономическое планирование и управление
- •5 ГлаваРегиональная структура современной россии
- •5.1 Эволюция административно-территориального деления России
- •5.1.1 Дореволюционная система административно -территориального деления
- •5.1.2 Формирование новой системы административно-территориального деления в советский период
- •5.2 Современный федерализми политико-административная структура России
- •5.2.1 Влияние распада ссср на региональную структуру России
- •5.2.2 Современная политико-административная структура
- •5.2.3 Факторы формирования региональной структуры
- •5.2.4 Проблемы дробности административно-территориального деления и укрупнения регионов
- •5.2.5 Система федеральных округов
- •5.2.6 Принципы создания новых субъектов федерации
- •5.3 Статус субъектов федерациии проблема территориально-политической асимметрии
- •5.3.1 Определение статуса субъектов федерации
- •5.3.2 Национально-территориальная автономия и асимметрия
- •5.3.3 Особый статус российских республик
- •5.3.4 Статус автономных округов
- •5.3.5 Некоторые перспективы
- •5.4 Межрегиональные границы и пограничные споры в современной России
- •5.4.1 Правовые основы межрегиональных границ и их изменения
- •5.4.2 Межрегиональные пограничные споры
- •5.5 Экстерриториальные формыэтнической самоорганизации
- •6 ГлаваРегиональная политикаи баланс отношений "центр - регионы" в современной россии
- •6.1 Правовые основы региональной политики в России
- •2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
- •5. Принцип единства государственной власти.
- •6. Принцип разграничения полномочий.
- •7. Принцип автономии региональной и местной власти.
- •4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
- •6.2 Федеральный центркак субъект отношений "центр — регионы"
- •6.2.1 Президент России
- •6.2.2 Правительство России
- •6.2.3 Роль Федерального Собрания
- •6.2.4 Роль Конституционного суда
- •6.2.5 Роль судебных органов и прокуратуры
- •6.2.6 Роль групп влияния как субъектов региональной политики
- •6.3 Правовые механизмы и институты федеральноговмешательства и централизованного контроля
- •6.3.1 Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
- •6.3.2 Институты президентского влияния в региональной политике
- •6.3.3 Система ведомственных вертикалей
- •6.3.4 Отстранение губернаторов от должности
- •6.3.5 Роспуск региональных органов законодательной власти
- •6.3.6 Изъятие полномочий у региональной власти
- •6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне
- •6.4.1 Особенности российского бикамерализма
- •6.4.2 Эволюция Совета Федерации
- •6.4.3 Функции Совета Федерации в законотворческом процессе
- •3. Функция фильтра в законотворческом процессе.
- •6.4.4 Региональное и федеральное влияние в Совете Федерации
- •6.4.5 Консультативные органы регионального представительства
- •6.4.6 Региональный лоббизм на федеральном уровне
- •3. Государственная Дума.
- •6.4.7 Региональные интеграционные структуры
- •6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами
- •6.5.1 Правовые основы разграничения полномочий
- •2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
- •3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
- •6.5.2 Полномочия центра и регионов в России
- •2. Основы политического режима.
- •5. Экономика и социальная сфера.
- •6.5.3 Полномочия автономных округов
- •6.5.4 Договора о разграничении полномочий между центром и регионами
- •6.6 Экономическая региональная политикакак особая форма региональной политики
- •6.6.1 Роль экономической региональной политики в политическом процессе
- •6.6.2 Региональные финансовые ресурсы и их динамика
- •6.6.3 Финансовая зависимость регионов от центра
- •6.6.4 Адресная федеральная помощь
- •6.6.5 Особый экономический режим в регионах
- •6.6.6 Позиции регионов-лидеров
- •6.7 Моделирование отношений "центр — регионы" в России
- •6.7.1 Постсуверенизационная модель отношений 1991—1993 гг.
- •6.7.2 Модель 1994—1996 гг. (модель Ельцина — Черномырдина)
- •6.7.3 Модель 1997 г. (модель молодых реформаторов)
- •6.7.4 Модель 1998 г. (модель Примакова)
- •6.7.5 Модель рецентрализации 2000—2005 гг. (модель Путина)
- •6.7.6 Оптимизация отношений "центр — регионы" после 2005 г.
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •7 Глава региональная и местная власть в современной россии
- •7.1 Системы региональной власти
- •7.2 Исполнительная власть в субъектах федерации
- •7.2.1 Исполнительная власть в республиках
- •7.2.2 Модели исполнительной власти в республиках
- •7.2.3 Исполнительная власть в других регионах России
- •7.2.4 Основные параметры института губернатора
- •1. Наименование должности.
- •5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
- •7.3 Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ
- •7.3.1 Структура региональной исполнительной власти
- •7.3.2 Институт вице-президента (вице-губернатора)
- •7.3.3 Институт регионального правительства
- •7.4 Законодательная (представительная) власть в субъектах федерации
- •7.4.1 Основные параметры института региональногозаконодательного собрания
- •1. Наименование органа законодательной власти.
- •2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
- •3. Порядок избрания законодательных собраний.
- •4. Срок полномочий.
- •5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
- •6. Ограничительные цензы.
- •7.4.2 Разделение властей и система сдержеки противовесов в российских регионах
- •7.5 Системы местной власти
- •7.5.1 Конституционные принципы организации местного самоуправления
- •7.5.2 Формирование местного самоуправления в современной России
- •7.5.3 Территориальный формат местного самоуправления
- •7.5.4 Формирование органов местного самоуправления
- •7.5.5 Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления
- •7.5.6 Нормы ответственности местного самоуправления перед государством
- •7.5.7 Формы горизонтальной интеграции муниципальных образований
- •7.5.8 Территориальное общественное самоуправление
- •7.6 Политические конфликты в российских регионах
- •7.6.1 Подходы к изучению региональных конфликтов в России
- •7.6.2 Конфликт между губернаторами и законодательными собраниями
- •7.6.3 Конфликт между губернаторами и местным самоуправлением
- •7.6.4 Конфликт "губернаторы против «федералов»"
- •7.6.5 Партийное и корпоративное измерение региональной конфликтности
- •8 Глава. Расстановка политических сил в регионах россии (региональные элиты,группы влияния и политические режимы)
- •8.1 Региональные элиты
- •8.1.1 Основные понятия
- •8.1.2 Структурные трансформации региональной элиты
- •8.1.3 Этапы обновления региональной элиты
- •8.2 Основы регионального политического анализа
- •8.2.1 Изучение региональной политической ситуации
- •8.2.2Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации
- •8.2.3 Региональные политические режимы
- •8.3 Региональные политические режимы и политическая ситуация в республиках15
- •8.4 Региональные политические режимы и политическая ситуация в прочих субъектах федерации
- •8.4.1 Северо-Западный федеральный округ
- •8.4.2 Центральный федеральный округ
- •8.4.3 Приволжский федеральный округ
- •8.4.4 Южный федеральный округ
- •8.4.5 Уральский федеральный округ
- •8.4.6 Сибирский федеральный округ
- •8.4.7 Дальневосточный федеральный округ
- •Литература
- •Заключение. Прикладная политическая регионалистика
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Приложение
4.3.7 Национально-территориальная автономия в рсфср
Национальная политика большевиков привела к созданию на территории бывшей империи беспрецедентной в мировой истории по числу и сложности устройства системы национально-территориальных автономий.
СССР представлял собой федерацию (союз) советских социалистических республик, которые составляли первый уровень автономии.
Внутри советских социалистических республик выделялись национально-территориальные автономии второго порядка. Такими внутренними автономиями располагали не только РСФСР, но и Грузия, Азербайджан, Узбекистан и Таджикистан.
Национально-территориальные автономии внутри советских социалистических республик имели свою собственную иерархию. Одни приобрели более высокий статус АССР — автономных советских социалистических республик. Другие назывались автономными областями и входили в состав более крупных регионов. Третьи получили еще более низкий статус, назывались национальными (позднее — автономными) округами и также входили в состав более крупных регионов.
На самом низком территориальном уровне существовала система национальных районов и сельсоветов .
В РСФСР федеративные начала были подчеркнуты уже на этапе ее создания как первой "большой" советской республики — Российской. Как было записано в декларации и, далее, в Конституции 1918 г., "Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских
150 К 1934 г. п СССР было создано 240 национальных районов и более 500 национальных сельсоветов. Из всех национальных районов 176 находились на территории нынешней России. Среди национальных были и русские районы, специально создававшиеся на территориях автономий. Но еще при И. Сталине псе эти районы и сельсоветы были лишены своего особого статуса, который посчитали излишним.
национальных республик". Однако на том этапе представление о "субъектах федерации" было весьма расплывчатым. Скорее речь шла о федеративных отношениях, на основании которых те или иные территории могли присоединяться к России. Так, в соответствии с Конституцией "советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику". В роли субъектов федерации выступали "автономные областные союзы", но на практике ими стали автономные республики, которые были провозглашены в составе РСФСР. В 1918 г. как раз и начинается формирование системы АССР в границах РСФСР.
Более строгие и четкие формулировки российского "внутреннего федерализма" появляются уже после формирования Союза ССР, они характерны для Конституции РСФСР 1924 г.: "Российская Республика есть социалистическое государство рабочих и крестьян, строящееся на основе федерации национальных советских республик". При этом подчеркивается, что именно национальный принцип заложен в основу федеративных отношений на территории России: "признавая право всех наций на самоопределение вплоть до отделения, Российская социалистическая федеративная советская республика, исходя из твердо выраженной воли трудящихся отдельных национальностей, населяющих Российскую социалистическую федеративную советскую республику, к оформлению своего государственного бытия в составе Российской социалистической федеративной советской республики, объединяется с этими национальностями путем образования в составе Российской социалистической федеративной советской республики национальных автономных советских социалистических республик и областей".
Итак, "матрешечный" тип национально-территориальной организации предполагал наличие в рамках СССР государственности "третьего уровня" в виде автономных советских социалистических республик (см., например: [Железнов, 1984]). АССР официально определялись как советские социалистические национальные государства (ст. 78 российской Конституции 1978 г. гласила: "автономная республика есть советское социалистическое государство, находящееся в составе Российской Советской Федеративной Социалистической Республики"). У них были свои конституции и органы власти с названиями, соответствующими уровню союзных республик (Верховный Совет, Совет министров, Верховный суд). Подразумевалось наличие ограниченного суверенитета и условного гражданства.
По этому формальному признаку РСФСР можно было бы считать конфедерацией, но это — еще одна ловушка советского федерализма. На самом деле государственный статус АССР был сильно ограниченным, уступая таковому в союзных республиках. Советская власть создала уникальную систему иерархически выстроен-
ных национально-государственных образований, в которой уровень суверенитета одних был больше, чему других. Советская формула ограниченного суверенитета предполагала, что государственные образования реализуют свой статус по вопросам, не входящим в компетенцию вышестоящих государственных образований.
Формирование АССР происходило формально снизу, когда местные съезды советов принимали решения о создании этих автономий. В действительности этот процесс так или иначе контролировался из центра, и юридически создание АССР оформлялось решениями В ЦИК и его исполнительного и распорядительного органа — Совнаркома во главе с В.И. Лениным. Важно обратить внимание на тот факт, что многие АССР появились сразу после освобождения соответствующих территорий большевиками в ходе гражданской войны. Таким путем большевикам удавалось привлечь на свою сторону местное население и закрепить территории в составе РСФСР, хотя и на началах национальной автономии. Такой процесс был возможен в соответствии с первой советской конституцией, той самой, где говорилось об автономных областных союзах.
Важно отметить, что феномен АССР нарушал симметрию национально-государственного строительства. РСФСР делилась на регионы двух типов, из числа которых только республики являлись федерированными образованиями. Иными словами, РСФСР представляла тип асимметричной федерации, где далеко не все регионы являются субъектами. Любопытно, что представительство АССР не было специальным образом обеспечено в парламенте РСФСР, как это обычно делается в федерациях (считалось, что АССР представлены на общих основаниях, т.е. в соответствии с численностью населения). Но при всем при том каждая автономная республика располагала должностью заместителя председателя Верховного Совета РСФСР. Еще интереснее тот факт, что АССР, представляя собой государственное образование, получила представительство в союзном парламенте, т.е. выходила на союзный уровень как бы через голову и вне своей связи с союзной республикой. Это соответствовало модели советского федерализма, которая была призвана обеспечить представительство каждого национально-территориального образования на общесоюзном уровне.
Наиболее четкое решение вопроса о довольно расплывчатом статусе АССР можно связать с конституционной реформой 1977—1978 гг. Статья 82 советской Конституции дала следующее определение: "Автономная республика находится в составе союзной республики. Автономная республика вне пределов прав Союза ССР и союзной республики самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению. Автономная республика имеет свою Конституцию, соответствующую Конституции СССР и Конституции союзной республики и учитывающую особенности автономной республики".
В системе советского федерализма важную роль сыграл исламский фактор. Именно территории с мусульманским населением первыми стали получать авто-
номию в составе РСФСР. Очень интересен феномен первой национальной республики, возникшей на территории РСФСР. Это была Татаро-Башкирская Советская Республика, созданная в Казани в марте 1918 г. С. Галлиевым и М. Вахито-вым. С. Галлиев был сторонником широкой мусульманской автономии в рамках новой России. Ему принадлежала идея создать мусульманскую организацию РКП (б) и мусульманскую Красную Армию (а Татаро-Башкирская республика, кстати, своими очертаниями напоминала прежнее Казанское ханство). Однако центр не мог допустить консолидации мусульманских народов, пусть даже в рамках нового государства и с новой идеологией. Поэтому под его контролем возникли отдельные Башкирская, а потом Татарская АССР.
В 1918—1922 гг. в процессе установления советской власти и завершения гражданской войны в рамках РСФСР были созданы восемь АССР.
Туркестанская АССР провозглашена 30 апреля 1918 г. в Средней Азии. Она была расформирована в 1924 г. в процессе национально-территориального размежевания.
Башкирская АССР создана 23 марта 1919 г.'1 Ее первой столицей был город Стерлитамак, переданный из состава Уфимской губернии в 1920 г. В 1922 г. Башкирии были переданы все районы Уфимской губернии, и ее столицей стала Уфа.
Татарская АССР была создана 27 мая 1920 г. на территории бывшей Казанской губернии со столицей в Казани (и прежней Татаро-Башкирской Советской Республики).
Киргизская АССР была создана 26 августа 1920 г. с центром в Оренбурге. После национально-территориального размежевания в 1924—1925 гг. она была переименована в Казахскую АССР, получила новые земли от бывшей Туркестанской АССР и лишилась Оренбурга. В 1936 г. Казахстан стал союзной республикой и вышел из РСФСР.
Горская АССР была создана 20 января 1921 г. на Северном Кавказе (провозглашена 17 ноября 1920 г. на съезде народов Терской области). Это был пример первой сложносоставной республики, которая делилась на национальные округа. Горская АССР оказалась временной формой консолидации народов Северного Кавказа и довольно быстро разделилась на части. В 1921 г. из ее состава была выделена Кабарда, в 1922 г. — Чечня и Карачай. Лишившись основной территории, республика была упразднена декретом ВЦИК в июле 1924 г. На ее оставшейся территории были созданы Северо-Осетинская и Ингушская автономные области.
51 Основателем Башкирской Советской Республики был известный политик А.-З. Ва-лидов, тот самый, который участвовал в провозглашении башкирской автономии в ноябре 1917 г. (сотрудничавшей с белым движением), а в 1919 г. пытался договориться с большевиками. Однако вскоре пути Советского государства и А.-З. В&чидова вновь разошлись: последний и итоге оказался в эмиграции, а Башкирская АССР продолжила свое существование.
Сунженский округ с правом губернского исполкома, а также Владикавказ как самостоятельная единица, непосредственно подчиненная ВЦИК.
Дагестанская АССР была создана 20 января 1921 г.
Крымская АССР создана 18 октября 1921 г. В июне 1945 г. ее статус был понижен до области (в годы войны отсюда были депортированы крымские татары и другие народы). В 1954 г. Крымская область была передана Украине.
Якутская АССР возникла 27 апреля 1922 г.
Заметим, что АССР создавались не только в рамках России. Еше в июле 1920 г. была провозглашена Нахичеванская ССР, которая может считаться вариантом "неудавшейся" республики "первого порядка", наряду с Абхазией, Хорезмом и Бухарой. В феврале 1923 г. Нахичевань стала автономией в составе Азербайджана (от которого она географически отделена территорией Армении). 9 февраля 1924 г. здесь была создана АССР. В составе Грузии возникли сразу две АССР — Абхазская (4 марта 1921 г.) и Аджарская (16 июля 1921 г.). Статус АССР имели также Молдавия и Таджикистан с 1924 г., Каракалпакия с 1932 г. (позднее — в составе Узбекистана).
Менее высокий статус в системе национально-территориальных автономий имели автономные области. Они уже не именовались государствами. В отличие от АССР они не были ATE первого порядка в рамках РСФСР и обязательно входили в состав других ATE — краев или областей. Автономные области представляли собой форму внутрирегиональной национально-территориальной автономии. Официально их статус формулировался как "определенная автономия во внутренних делах".
В 1920—1922 гг. в границах России появились 12 автономных областей. Далее этот процесс продолжился, но в 1923—1936 гг. многие из АО повысили свой статус до уровня АССР.
Вотская АО создана 4 ноября 1920 г. В 1932 г. переименована в Удмуртскую АО. Статус АССР получила в 1934 г.
Калмыцкая АО также создана 4 ноября 1920 г. До 1927 г. ее столицей была Астрахань, потом центр перенесли в Элисту. Статус АССР получила в 1935 г.
Марийская АО тоже возникла 4 ноября 1920 г. Статус АССР получила в 1936 г.
Чувашская АО создана 24 июня 1920 г. Статус АССР получен в 1925 г.
Бурят-Монгольская АО (Дальнего Востока) создана 27 апреля 1921 г. в составе Дальневосточной республики. В 1923 г. стала частью Бурят-Монгольской АССР.
Коми (Зырян) АО создана 22 августа 1921. Статус Коми АССР получила в 1936 г.
Кабардинская АО создана 1 сентября 1921 г. и выделена из состава Горской АССР. В 1922 г. к ней присоединен Балкарский округ Горской АССР, и область переименована в Кабардино-Балкарскую (сразу с двумя титульными народами). Статус АССР получила в 1936 г.
Бурят-Монгольская, или Монголо-Бурятская. АО (Восточной Сибири) создана 9 января 1922 г. Объединена с другой бурятской АО в Бурят-Монгольскую АССР в 1923 г.
Карачаево-Черкесская АО создана 12 января 1922 г. Ее территорию составили Карачаевский округ Горской АССР и земли Терской и Кубанской областей, населенные черкесами (а также некоторыми другими народами). Это был второй эксперимент 1922 г. по созданию автономии с двумя титульными народами, причем наименее удачный. Уже в 1926 г. автономия была разделена по национальному признаку на Карачаевскую АО (столица — Кисловодск), Черкесский национальный округ и казачий Баталпашинский район. 30 апреля 1928 г. Черкесский национальный округ был преобразован в Черкесскую АО. Статус этих АО до уровня АССР не повышался.
Ойратская АО создана 1 июня 1922 г. В 1932 г. переименована в Ойротскую, в 1948 г. — в Горно-Алтайскую. Ее статус не повышался.
Черкесская (Адыгейская) АО создана 27 июля 1922 г. Уже через месяц после создания переименована в Адыгейскую (Черкесскую) АО. С 1928 г. называлась просто Адыгейской АО (поскольку Черкесская АО была создана в другом месте, см. выше). Центром этой АО некоторое время был Краснодар. Город Майкоп был присоединен к АО и стал ее центром в 1936 г.
Чеченская АО создана 30 ноября 1922 г. из части территории Горской АССР. Объединена с Ингушской АО в 1934 г.
Северо-Осетинская АО создана 7 июля 1924 г. в результате окончательного распада Горской АССР. Владикавказ до 1934 г. оставался отдельным административно-территориальным образованием, играя роль столицы сразу двух АО — Северо-Осетинской и Ингушской. Статус повышен до уровня АССР в 1936 г.
Ингушская АО создана вместе с Северо-Осетинской АО при ликвидации Горской АССР 7 июля 1924 г. на основе Назрановского округа. В 1934 г. объединена с Чеченской АО.
Мордовская АО создана 10 января 1930 г. (с 1928 г. — Мордовский округ). Получила статус АССР в 1934 г.
Хакасская АО создана 20 октября 1930 г. Ранее, с 1924 г. это был национальный уезд Енисейской губернии, с 1925 г. — национальный округ. Статус не повышался.
Чечено-Ингушская АО создана 15 января 1934 г. за счет объединения Чеченской и Ингушской АО. Статус АССР получила в 1936 г.
Еврейская АО создана 7 мая 1934 г. после переселения части евреев на Дальний Восток. Статус не повышался.
Автономные области создавались и в других республиках СССР. В отличие от более сложной и иерархически выстроенной РСФСР, там они входили в состав республик напрямую, являясь особым регионом, но с меньшим уровнем самостоя-
тельности, чем АССР. Так, в составе Грузии, наряду с двумя АССР, существовала Юго-Осетинская АО, образованная 20 апреля 1922 г. В Азербайджане была создана населенная преимущественно армянами Нагорно-Карабахская АО (образована 7 июля 1923 г.). В составе Таджикистана находилась Горно-Бадахшанская АО (образована 2 января 1925 г.).
Специфическим типом национально-территориальной автономии были трудовые коммуны, не получившие, впрочем, дальнейшего развития. Они, как правило, создавались в экономически более развитых национальных регионах. Их статус был близок к статусу автономной области.
Трудовая коммуна немцев Поволжья создана 19 октября 1918 г. Повысила свой статус до АССР 19 декабря 1924 г. Ликвидирована в 1941 г.
Карельская трудовая коммуна возникла 8 июня 1920 г. (напомним, что одновременно в северных районах Карелии в 1920—1922 гг. действовала своя антибольшевистская власть). Статус АССР получила 25 июля 1923 г. (с расширением административных границ автономии). Далее некоторое время даже была союзной республикой (1940—1956 гг.).
В 1923 г. начинается процесс повышения статуса автономных областей до уровня АССР. Статус АО воспринимается как слишком низкий, и многие народы и местные элиты при лояльном отношении центральных властей лоббируют его изменение. Для большинства случаев АО оказалась временной формой.
Первой повысила свой статус Бурят-Монголия. 30 мая 1923 г. две АО вместе с частью Прибайкальской губернии были объединены в Бурят-Монгольскую АССР. В 1937 г. эта АССР лишилась двух эксклавов, преобразованных в отдельные от нее национальные округа (см. ниже). В 1958 г. была переименована в Бурятскую АССР.
Чувашская АО стала АССР 21 апреля 1925 г.
Мордовская АО стала АССР 20 декабря 1934 г.
Удмуртская АО стала АССР 28 декабря 1934 г.
Калмыцкая АО стала АССР 20 октября 1935 г.
В результате принятия новой Конституции СССР 5 декабря 1936 г. на основе прежних АО были созданы Кабардино-Балкарская АССР, Коми АССР, Марийская, Северо-Осетинская и Чечено-Ингушская АССР.
После 1936 г. в РСФСР остались лишь пять автономных областей, которые по своим размерам и потенциалу не могли претендовать на повышение статуса. К концу советской истории 12 внутрироссийских автономных республик из 16 начинали с уровня автономных областей. К ним относилась и Тува, принятая в СССР в 1944 г. в виде автономной области. За границами России остались со своим статусом автономных областей Южная Осетия, Нагорный Карабах и Горный Бадахшан.
Важно отметить, что сами АССР до 1936 г. тоже имели немного разный статус. Логика национально-территориальной иерархии предполагала, что АССР являются в рамках РСФСР ATE первого порядка и никуда больше не входят. В то же время в 1920-х гг. в стране проводится радикальное укрупнение регионов с созданием краев и укрупненных областей (см. ниже). Большинство АО, несмотря на повышение статуса до уровня АССР, остались в границах краев. Более того, созданный ранее и сразу же в форме АССР Дагестан в 1931 — 1936 гг. также находился в составе Северо-Кавказского края. Напротив, такие АССР, как Татария, Башкирия, Якутия, Карелия, Крым, никогда не входили в состав краев и всегда являлись ATE строго первого порядка.
Формирование иерархичной системы национально-территориальных автономий обусловило постоянную борьбу за повышение статуса, которая во многом определила развитие региональных процессов в СССР. Обычным был процесс, когда экономическое развитие территории или рост национального самосознания приводили к повышению политической активности, росту амбиций у местных элит. Центр в некоторых случаях шел на уступки, соглашаясь на повышение статуса того или иного национально-территориального образования. Как результат АССР получали статус союзных республик, автономные области становились автономными республиками. Интересен пример Киргизии, которая прошла все три стадии. Изначально она была создана в виде автономной области в составе АССР (1924— 1926 гг.). Вскорости Киргизия получила статус АССР в составе РСФСР. Наконец, через 10 лет, в 1936 г. она, как и бывшая "метрополия" — Казахстан, получила статус союзной республики.
Распространенным оказался процесс преобразования автономных республик в союзные. Важно отметить, что одновременно происходило уменьшение территории союзных республик, что воспринималось как мера по сглаживанию изначально гигантских различий между Россией и прочими субъектами и достижению большей гомогенности внутри союзных республик. Первые потери понес Узбекистан, от которого отделился Таджикистан. Затем Россия лишилась своих внутренних автономий — Казахстана и Киргизии, которые стали отдельными союзными республиками в 1936 г. В 1940 г. статус союзной республики временно получила Карелия52.
В советский период в отдельных случаях допускались нарушения регулярности в системе национально-территориальных автономий. Если отдельные АССР временно входили в состав краев, то некоторые АО могли иметь статус ATE первого порядка (как это было в Грузии, Азербайджане и Таджикистане). Например, Адыгейская (Черкесская) АО в 1922—1924 гг. была отдельным регионом. 13 октября 1944 г. территория СССР и РСФСР была расширена за счет вхождения Тувин-
12 Кроме того, прекратила существование Молдавская АССР, являвшаяся частью Украины. После присоединения от Румынии основной территории Молдавии была создана единая союзная республика.
ской народной республики". Причем Тува стала частью РСФСР на правах автономной области, не входя, однако, в состав какого-либо из краев. Впрочем, 10 октября 1961 г. ее статус был повышен до уровня АССР.
Наряду с повышением статуса автономий советская система не исключала и понижение статуса. Некоторые автономии стали жертвами сталинских репрессий, и их ликвидация была продиктована требованиями национальной безопасности в военный период. Первой пострадала Республика немцев Поволжья. В 1943—1944 гг. ликвидированы Калмыцкая и Чечено-Ингушская АССР, а также Карачаево-Черкесская АО. Кабардино-Балкарская АССР была переименована в Кабардинскую в связи с депортацией балкарцев. Карачаево-Черкесская АО превратилась в Черкесскую АО. На территории бывшей Чечено-Ингушской АССР, где жертвой репрессий стали оба титульных этноса, создали Грозненскую область. Статус национальной автономии в результате депортации крымских татар потеряла и Крымская АССР, одна из первых автономных республик, возникших в составе России.
С наступлением хрущевской "оттепели" в 1957 г. эта система автономий восстановилась после возвращения народов на историческую родину. Чечено-Ингушская АССР была сразу воссоздана в прежнем статусе. Калмыкия сначала была восстановлена как АО, но в 1958 г. ей вернули статус АССР. Вновь возникли автономии с двумя титульными народами — Кабардино-Балкарская АССР и Карачаево-Черкесская АО. В то же время Республика немцев Поволжья возрождена не была, и вовсе исчезла как административно-территориальная единица. Бывшая Крымская АССР так и осталась Крымской областью (возвращение крымских татар было частичным и постепенным), а кроме того перешла в состав Украины.
Многоуровневая система национально-территориальных автономий в условиях борьбы за статус и зыбких статусных границ неизбежно привела к формированию асимметрии.
Вертикальная асимметрия связана с нарушениями статуса и субординации между автономиями разного уровня. Очень интересен пример Тувы, которая в 1944 г. из независимого государства превратилась в автономную область в составе РСФСР. Произошло удивительно резкое снижение статуса государственного образования (любопытно, что в соответствии с традиционным "мягким" сценарием глава государства С. Тока остался руководителем автономии и пребывал в этом качестве до 1973 г.). Экономический и демографический потенциал Тувы показался советскому руководству слишком незначительным, и Туве дали статус АССР позднее — в 1961 г.
51 Впервые Тупа под названием Урянхайского края оказалась под российским протекторатом в 1914 г. В 1921 г. возникло новое государство — Народная республика Танну-Тува (позднее — Тувинская народная республика). Это государство находилось под влиянием СССР, но в его состав не входило. К власти здесь пришла Тувинская народно-революционная партия. Лидером Тувы стал генеральный секретарь ТНРП Салчак Тока.
Признаком вертикальной асимметрии было и нахождение некоторых автономных областей на уровне административных единиц первого порядка, т.е. АССР. Та же Тува, будучи автономной областью, входила в РСФСР непосредственно, не являясь частью какого-либо края. Недолгое время в качестве таких же автономных областей фигурировали Адыгейская (Черкесская) АО в 1922—1924 гг., Каракалпакская АО в 1930—1932 гг. В других союзных республиках была распространена ситуация, когда автономные области были административными единицами первого порядка, наряду с АССР (примеры Южной Осетии, Нагорного Карабаха и Горного Бадахшана).
В то же время возможной была и ситуация, когда АССР входили в состав более крупных административно-территориальных образований — краев. Вообще территория получала статус края, как правило, в том случае, когда в ее составе находилась внутренняя автономия в лице автономной области. Но в процессе формирования краев в 1920-е гг. некоторые АССР оказались заключены в пределы краев. Даже созданный ранее и сразу же в форме АССР Дагестан в 1931 — 1936 гг. находился в составе Северо-Кавказского края. Тем более в тот период, до принятия конституции 1936 г. оставались в составе краев бывшие автономные области, даже если они повышали свой статус до уровня АССР. Таким образом, как в отношении АССР, так и в отношении автономных областей допускалось нарушение "идеальной" ситуации, когда АССР в рамках союзной республики была ATE первого порядка, а автономная область — второго.
Зато некоторые особо крупные АССР даже имели внутреннее областное деление, хотя и в течение недолгого времени. Огромный Казахстан получил областное деление еще в то время, когда являлся АССР в составе России. На непродолжительный период областное деление вводилось в Татарии и Башкирии.
Национально-территориальные автономии более низкого уровня были представлены национальными округами. Они всегда являлись ATE второго порядка, представляя особые части более крупных регионов. Национальные округа создавались только в РСФСР.
Понятие "национальный округ" достаточно активно используется в советской практике, начиная с 1920-х гг. применительно к небольшим ATE с особой этнической спецификой. В рамках Горской АССР с 1921 г. имелись шесть национальных округов. Некоторое время существовали Мордовский, Хакасский национальные округа и др.
Постепенно национальный округ получает более ясное толкование. Под ним понимается малозаселенная и слаборазвитая северная территория, его титульными народами становятся малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока. Национальные округа создаются для самых небольших по числу жителей территорий, которые не могут претендовать ни на статус АССР, ни даже на статус АО. Следует обратить внимание на тот факт, что с 1924 г. советская власть начинает
активно заниматься вопросами развития Севера. 20 июня 1924 г. был создан Комитет содействия народностям северных окраин (Комитет Севера).
Первым специфически "северным" национальным округом стал Коми-Пермяцкий, образованный 26 февраля 1925 г. Вслед за ним появился Ненецкий национальный округ (15 июля 1929 г.).
Система северных национальных округов оформляется в 1930 г. Тогда вышло постановление президиума ВЦИК от 10 декабря 1930 "Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера". Этим постановлением были созданы сразу восемь национальных округов — Остяко-Вогульский (с 1940 г. — Ханты-Мансийский), Ямало-Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Эвенкийский54, Корякский, Чукотский, Охотский и Витимо-Олекмин-ский. Из них два последних были потом ликвидированы.
В сентябре 1937 г. список национальных округов был дополнен Агинским Бурятским и Усть-Ордынским Бурятским округами. Эти округа были созданы в процессе перекройки границ Бурят-Монгольской АССР. Два эксклава этой АССР превратили в отдельные национальные округа, включив их в состав Читинской и Иркутской областей.
В результате в составе РСФСР сложились 10 национальных округов (из первоначальных округов сохранили свой статус Ненецкий и Коми-Пермяцкий). По Конституции 1977 г. национальные округа стали называться автономными округами. На официальном уровне национальный (автономный) округ определялся как форма государственной организации малочисленных народностей Севера. Реально это определение имело расширительное толкование, поскольку коми-пермяки и буряты не относятся к числу малочисленных народностей Севера (и кроме того у бурят была своя АССР).