7.3.3 Институт регионального правительства

В целом ряде регионов в структуре исполнительной власти существует специаль­ный институт регионального правительства.

Институт правительства изначально существовал в республиках, где еще в советское время система власти включала Совет министров. Логично, что он со­хранился и в постсоветский период, хотя не везде и в разных вариантах.

В тех республиках, которые дольше использовали парламентскую модель, институт правительства сохранялся как основная и единственная структура испол­нительной власти.

В республиках, применяющих премьерскую модель, глава правительства и являлся одновременно всенародно избранным руководителем региона.

В республиках, которые перешли к президентской модели, были реализова­ны различные варианты '*.

• Разделение должностей президента и главы правительства, т.е. вариант, который полностью копирует российский. Как правило, в таких случаях говорили о модели "технического правительства", которое занималось только хозяйствен­ными вопросами. Разделение должностей использовалось в Башкирии, Татарстане и других "классических" республиках.

• Совмещение должности президента и главы правительства с целью кон­центрации полномочий в одних руках (было узаконено в Туве, пока там использо-

" Например, в Самарской области вице-губернатор В. Казаков представлял ЮКОС, а сменивший его С. Сычев — АвтоВАЗ.

¹² Надо иметь в виду, что в президентских республиках часто создается такая струк­тура, как администрация президента республики, выполняющая те же функции, что и ад­министрация президента России. Следует отличать администрации республиканских пре­зидентов от региональных администраций, под которыми понимается высший орган ис­полнительной власти.

валась президентская модель, на разных этапах применялось в Бурятии, Марий Эл, Адыгее).

• Совмещение должности вице-президента и главы правительства, что по­ зволяло наделить вице-президента реальными полномочиями (использовалось в Калмыкии, Чувашии, Якутии).

В республиках, где высшее должностное лицо именуется главой республики, применялись два варианта. В соответствии с одним, наряду с институтом главы республики создавался (сохранялся) институт правительства со своим премьер-ми­нистром (Мордовия). Другой вариант не предполагал введения правительства (Республика Коми).

Институт правительства и разделение постов регионального руководителя и премьер-министра использовались в республиках для решения этнополитических проблем. Интересен случай Дагестана, где главой правительства на протяжении всего постсоветского периода являлся представитель кумыков — третьего по вели­чине этноса. В Кабардино-Балкарии пост главы правительства был отдан балкар­цам, а затем после реформы передан русским. В Карачаево-Черкесии правительст­во возглавлял черкес и т.п.

В "русских" регионах после 1991 г. также прослеживаются попытки созда­ния собственных правительств. Мотивы их создания можно свести к следующему.

• Создание правительств в значительной степени было обусловлено ростом "регионального самосознания", когда власти всех субъектов федерации стремились скопировать общефедеральную модель организации государственной власти и не отставать от республик.

• Наличие правительства давало губернатору возможность переложить на него ответственность за текущую экономическую ситуацию (аналогично президен­там республик). Разделение постов губернатора и главы регионального правительст­ва позволяло губернатору играть роль главы региона, а не руководителя одной из ветвей власти (так это изначально и было задумано в большинстве президентских республик), подражая президенту России.

• На уровне структуры региональной исполнительной власти можно было развести экономический блок, за который отвечало правительство, с политическим (аппарат, кадры, выборы, информация и пр.) блоком, который непосредственно подчинялся губернатору. Оказалась возможной ситуация, когда все экономические направления сосредоточены в региональном правительстве, а политическое на­правление курирует заместитель губернатора (вице-губернатор).

• Пост председателя регионального правительства становился важным пред­ложением при формировании политических коалиций. Губернаторы и кандидаты в губернаторы стремились расширить свою поддержку в элите, предлагая этот пост ключевым фигурам.

Анализ региональных особенностей организации правительства позволяет выделить целый ряд существенных различий в данном процессе.

В некоторых регионах было создано "реальное" правительство, функцио­нально отделенное от губернатора, со своим председателем и министерствами. Та­кая ситуация характерна для Свердловской области, которая, формируя свои вла­стные структуры, следовала нереализованной идее Уральской республики.

В то же время во многих регионах можно было говорить об имитации прави­тельства. Например, здесь создан пост председателя регионального правительства, который занимает один из первых заместителей губернатора. Либо губернатор од­новременно именуется председателем регионального правительства. Однако пра­вительства как такового здесь нет, поскольку региональная исполнительная власть имеет единую структуру и сама по себе может считаться правительством.

Наиболее распространенной оказалась промежуточная ситуация, когда пра­вительство существует как особая структура в региональной исполнительной вла­сти, но его руководителем является сам глава региона (по аналогии с республика­ми, где президент одновременно являлся председателем правительства). Отмечены ситуации, когда регионы отказывались от первоначального разделения постов гла­вы региона и премьера в пользу "промежуточной" модели.

Развитие ситуации в XXI в. характеризовалось заметным упрощением струк­туры региональной исполнительной власти, отказом от громоздких бюрократических конструкций, одной из которых является институт регионального правительства.

Во-первых, статус региональной власти в российской политической системе снизился, что привело к ослаблению политических амбиций.

Во-вторых, смысл в разделении постов регионального руководителя и главы правительства заметно уменьшился после принятия в 1999 г. федерального закона. В соответствии с этим законом высшее должностное лицо является руководителем высшего исполнительного органа, а не "региональным президентом", стремящим­ся встать над ветвями власти.

В-третьих, стало ясным, что разделение постов может привести к политиче­ским конфликтам: например, отмечались ситуации, когда бывший глава регио­нального правительства становился соперником губернатора на выборах.

В результате институт правительства остается характерным для республик, сохраняющих усложненные структуры исполнительной власти. В остальных регио­нах институт правительства используется редко.

Вообще структура региональной исполнительной власти в России оказалась в большой зависимости от политической конъюнктуры. Рост региональной само­стоятельности в 1990-х гг. привел к формированию президентских или квазипрези­дентских (в "русских" регионах) политических режимов с такими атрибутами, как правительство, вице-президент (вице-губернатор) и др. Снижение региональных амбиций и статуса региональных правящих элит привело к упрощению этих струк­тур, отказу от символов "сильной власти" эпохи "парада суверенитетов".

Создание структуры исполнительной власти в российских регионах зависело от расстановки политических сил (в том числе от этнополитической ситуации), хода предвыборных кампаний и т.п. Очень часто изменение структуры проводи­лось и проводится под конкретных людей. В этой связи при общем упрощении структуры региональной исполнительной власти в отдельных регионах, наоборот, возникают предложения о введении института регионального правительства, что связано с договоренностями между группами влияния.