4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре­ гионами.

Конституция России предполагает разграничение полномочий с помощью собственно конституции, Федеративного договора, федеральных законов, а так­же индивидуальных договоров (см. ниже).

6.2 Федеральный центркак субъект отношений "центр — регионы"

Федеральный центр как субъект отношений "центр — регионы" не является моно­литным образованием, что всегда нужно учитывать при анализе региональной по­литики. Отсутствие абсолютного единства определяется двумя факторами.

1. Функциональная дифференциация процессов и форм принятия решений в сфере региональной политики между различными властными органами общена­ционального уровня. В некоторых случаях это может приводить к конфликтам между этими органами власти по поводу тех или иных решений в области региональной политики.

2. Лоббистская деятельность и конкуренция групп влияния общефедераль­ного уровня или регионального происхождения, влияющая на процесс принятия ре­шений.

Федеральный центр представляет собой неоднородную подсистему в отноше­ниях "центр — регионы". В этой подсистеме целесообразно выделить отдельные структурные элементы, проанализировав их роли и функции.

6.2.1 Президент России

Важнейшим институтом общефедералъного уровня, определяющим баланс отноше­ний "центр — регионы" и тенденции в его изменении, является институт президента России.

В соответствии со ст. 80, п. 3 российской Конституции "Президент Россий­ской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и феде­ральными законами определяет основные направления внутренней и внешней по­литики государства".

Региональная политика является одним из направлений внутренней поли­тики. Соответственно, определение основных направлений региональной политики можно считать функцией президента в стране в системе "центр — регионы". Пре­зидент принимает принципиальные решения о курсе и идеологии в региональной

политике, об изменениях баланса сил в сторону централизации или, наоборот, де­централизации, создании новых политических институтов, внесении поправок в федеральное законодательство и др.

Следует помнить, что президент является субъектом законодательной ини­циативы и имеет право вносить законопроекты в российский парламент. Эти зако­нопроекты могут относиться к любым аспектам региональной политики. Таким пу­тем президент может инициировать самые глубокие и разноплановые изменения, разумеется, соответствующие конституции и имеющие шансы на прохождение че­рез парламент. Деятельность президента в области региональной политики не сво­дится, таким образом, к его "указному праву", имеющему ограниченную сферу при­менения, в отличие от федеральных законов.

Президент имеет большие полномочия в кадровой политике, определяющие его влияние на агентов центральной администрации в регионах. На региональ­ном уровне важнейшим институтом президентского влияния являются полномоч­ные представители президента (с 1991 г. в субъектах федерации, с 2000 г. — в феде­ральных округах). Их назначает непосредственно президент, они осуществляют контрольные функции в его интересах и исходя из поставленных им задач.

В российской практике президент непосредственно курирует силовой блок в правительстве, а через него — влияет на территориальные подразделения сило­вых и правоохранительных структур. Более того, назначение руководителей регио­нальных управлений внутренних дел производится самим президентом.

Ключевой, хотя формально вспомогательной структурой, которая содействует президенту в вопросах региональной политики, является администрация президента. В российских условиях администрация президента превратилась в мощный центр принятия политических решений в сфере региональной политики (подготовка пре­зидентских решений, кадровая политика президента, принятие решений по под­держке кандидатов и партий на региональных выборах и при назначениях регио­нальных чиновников и т.п.). Значительная часть этих решений относилась к теку­щей политике, нередко в российской практике она имела теневой характер и не была формализована в виде тех или иных нормативных актов (например, решения о поддержке кандидатов на выборах).

На разных этапах в новейшей российской истории складывались ситуации, когда в администрации президента шла острая теневая борьба между группами влия­ния за принятие тех или иных решений (реальная структура президентской адми­нистрации носила сложный характер и предполагала ее формирование по принципу раздела сфер влияния между группами интересов и острой лоббистской борьбы). Возникали ситуации, когда ключевые решения теневого характера принимались в самой администрации президента и ей же осуществлялись при лояльном отноше­нии самого президента к такой практике (например, в отношении позиции центра на региональных выборах).

Специализированной структурой президентской администрации, которая за­нималась вопросами отношений "центр — регионы", долгое время являлось терри­ториальное управление (также называлось главным территориальным управлением). Эта структура прекратила существование во время административной реформы 2004 г., когда было создано единое главное управление внутренней политики.

Кроме того, российские президенты активно используют институт своих со­ветников и помощников. В их числе, как правило, есть советники (помощники) по вопросам региональной политики.