7.5.1 Конституционные принципы организации местного самоуправления

Местному самоуправлению в российской Конституции посвящены ст. 12 и целая восьмая глава. Конституция определяет следующие принципы организации ме­стного самоуправления.

• Организация местного самоуправления для обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения.

• Территориальный формат местного самоуправления, привязанный к насе­ленным пунктам и их объединениям. Как гласит Конституция, "местное самоуправ­ление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций".

• Организационное отделение местного самоуправления от государственной власти. Согласно Конституции, "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти".

• Самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий. В частности, по Конституции, органы местного самоуправления самостоятельно уп­равляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка и др. Население самостоятельно определяет структуру ор­ганов местного самоуправления.

• Выборность местного самоуправления. В соответствии с Конституцией, "местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления" (ст. 130, п. 2). Изменение границ территорий, в которых осуществ­ляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения.

• Возможность передачи органам местного самоуправления отдельных госу­дарственных полномочий в соответствии с законом.

Заслуживает внимания определение местного самоуправления, которое дает федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятый в 2003 г. Согласно этому закону, "местное

²² По проблематике развития местного самоуправления в современной России см.: |Гельман, 1997; Местное самоуправление п современной России..., 1998; Местное самоуп­равление: теория и практика, 19981 и др.

самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через орга­ны местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций".

7.5.2 Формирование местного самоуправления в современной России

В советский период в стране не было разделения властных структур на уровни го­сударственной власти и местного самоуправления. Действовала единая советская система власти. На местном уровне ее представляли местные (районные, город­ские, поселковые, сельские) советы, которые формировали свои исполнительные комитеты. Структуры КПСС существовали на первом субрегиональном уровне — городов и районов (их не было на уровне поселков и сел).

1. Период 1991-1993 гг.

Развитие в России специального законодательства о местном самоуправле­нии начинается после 1991 г. Первым опытом стал закон от 6 июля 1991 г. "О ме­стном самоуправлении в Российской Федерации".

После августа 1991 г. на региональном и местном уровнях формируется но­вая система организации исполнительной власти. В рамках отдельно взятых регио­нов была создана внутрирегиональная властная вертикаль (вертикаль исполнитель­ной власти). Функции исполнительной власти на местном уровне взяли на себя районные (городские) администрации, главы которых назначались главами ре­гиональных администраций. Исключение составляли главы региональных адми­нистративных центров, которых назначал президент России, так же как и губер­наторов (в республиках все назначения проводил президент республики, когда и если таковой избирался).

В начале 1990-х гг. в России нельзя говорить об отделении местного само­управления от государственной власти. По сути, главы районных и городских ад­министраций представляли местную государственную власть, сформированную по принципам многоступенчатой властной вертикали. Одновременно, до событий осени 1993 г. продолжали действовать местные советы, избранные в 1990 г. и ас­социируемые с выборными представительными органами местного самоуправле­ния. Тем не менее в инициативном порядке в некоторых немногочисленных насе­ленных пунктах уже возникают выборные исполнительные органы местного само­управления (пример Владивостока).

2. Переходный период 1993—1996 гг.

Постепенное развитие местного самоуправления и его отделение от государ­ственной власти начинаются после принятия Конституции 1993 г., определившей принципы организации новой системы. Соответствующий федеральный закон был принят 28 августа 1995 г. и назывался "Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации". Этот закон и определил обще­федеральные рамки развития нового института. Далее, в сентябре 1997 г. был при­нят еще один важный закон — "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

После появления необходимых законов в России постепенно начинают формироваться выборные исполнительные органы местного самоуправления. Снача­ла это происходит в отдельных крупных городах, и весь процесс напоминает диффузию инноваций. Выборы мэра Владивостока прошли еще 29 июля 1993 г., т.е. даже до принятия новой российской конституции. В марте 1994 г. выборы глав местного самоуправления состоялись в Иркутской области, одновременно с первыми в истории этого региона выборами губернатора.

В октябре 1995 г.. вскоре после принятия нового федерального закона мэр был избран в Волгограде. Однако в большинстве регионов формирование выбор­ных органов местного самоуправления произошло с большим опозданием, и внутрирегиональная властная вертикаль сохранялась достаточно долго. Выборы глав местного самоуправления состоялись в большинстве российских регионов од­новременно с первыми губернаторскими выборами, т.е. в конце 1996 г.

3. Период 1996—2003 гг.

На этом этапе происходит реализация положений федерального закона о местном самоуправлении. Большинство регионов определяет свою модель местного самоуправления в рамках этого закона и проводит первые, а затем и вторые выборы.

Федеральный закон 1995 г. ввел целый ряд важных понятий. Прежде всего, был определен территориальный субъект местного самоуправления — муниципаль­ное образование. К разряду муниципальных образований относились все поселения и районы, в границах которых были образованы органы местного самоуправления. Использование понятия "муниципальное образование" привело к тому, что понятия "местный" и "муниципальный" в России стали синонимами. В России начали го­ворить о местной, или муниципальной, власти (однако следует помнить о сделанной нами ранее оговорке, что возможна и местная государственная власть как разновид­ность местной власти). Муниципальные образования принимают свои уставы.

На том этапе законодательство позволяло существенные различия между ре­гионами, которые получили возможность определить собственную модель местного самоуправления. Принцип общефедеральных стандартов использовался достаточно слабо, и закон носил очень общий, рамочный характер, применяясь на практике по-разному. Этим и объясняется появление ряда региональных моделей организа­ции местного самоуправления.

Различия между региональными моделями определяются тремя основными параметрами.

• Уточнение территориального формата муниципальных образований. Неко­торые регионы решили создавать органы местного самоуправления только в насе­ленных пунктах, но не в административных районах.

• Количество уровней местного самоуправления. Регионы могли выбрать между одноуровневой и двухуровневой моделями. Двухуровневая модель предполагала, что одни муниципальные образования могут делиться на другие. При одноуровневой модели органы местного самоуправления создавались или в районах, или в отдель­ных населенных пунктах, входящих в их состав.

• Способ формирования органов местного самоуправления. В одних регионах и муниципальных образованиях выборы глав местного самоуправления сделали все­народными, в других глава местного самоуправления избирался депутатами пред­ставительного органа или нанимался ими на работу по контракту (или же вообще создавался один лишь представительный орган местного самоуправления — при со­хранении вертикали государственной исполнительной власти и назначении глав районных администраций губернаторами).

В результате определились наиболее характерные региональные модели ме­стного самоуправления.

• "Либеральная" модель. Эта модель предполагала, что муниципальные об­разования создаются во всех ATE первого субрегионального уровня, т.е. в городах регионального подчинения и районах. Повсеместно проводились всенародные вы­боры глав администраций.

• Поселенческая модель. В соответствии с этой моделью муниципальными образованиями являлись только населенные пункты, но не административные райо­ны. Это позволило сохранить в районах институт местной государственной власти, когда главы администраций назначались губернатором. Соответственно была со­хранена внутрирегиональная властная вертикаль, не распространявшаяся только на города регионального подчинения. Такая ситуация возникла в частности в Кур­ской, Новосибирской и Тюменской областях.

• Модель ограниченной выборности. В этом случае не допускались всена­родные выборы глав местных администраций. Вместо этого главы местных адми­нистраций избирались представительными органами местного самоуправления или назначались этими органами по контракту. Данная модель позволяла сохра­нить частичный губернаторский контроль за кадровой политикой на местном уровне, поскольку непрямые выборы глав местных администраций лучше контро­лировались губернаторами. Эта модель была характерна для Брянской, Орлов­ской, Саратовской областей и др. Она также использовалась в некоторых респуб­ликах. В наиболее жестком варианте кандидатуру главы местной администрации вносил на утверждение местным депутатам губернатор.

• "Республиканская" модель. В ряде республик местное самоуправление действовало в очень ограниченных рамках. В лучшем случае проводились выборы представительных органов местного самоуправления. В реальности сохранялась внутрирегиональная властная вертикаль: все главы районных и городских админи­страций назначались президентами республик. Такая ситуация отмечалась в Баш­кирии, Татарстане и др.

Главные тенденции того периода были связаны с уменьшением числа регио­нов, использующих либеральную модель в пользу моделей ограниченной выборно­сти. Например, в Брянской области шло постепенное изменение формата местных выборов, когда избираться стали только представительные органы местного само­управления. Отмечался и отказ от двухуровневых моделей местного самоуправления с переходом к назначению глав администраций одного из уровней. Например, во Владимирской области развивался процесс лишения отдельных городов и поселков статуса муниципальных образований с переходом к назначению местных глав (субъ­ектами местного самоуправления остались города областного подчинения и районы).

Наибольшее влияние на развитие региональных моделей местного само­управления оказала политика органов региональной государственной власти и прежде всего — губернаторов. Политика многих губернаторов заключалась в огра­ничении фактической самостоятельности органов местного самоуправления и со­кращении числа ситуаций, связанных с прямыми выборами местных глав.

Модель местного самоуправления, с учетом федерального закона, опреде­лялась на уровне регионального законодательства, создавая определенный формат для муниципальных образований. При этом не обязательно использовался единый общерегиональный формат. Муниципальные образования, принимая свои уставы, могли предусмотреть различные способы формирования своих органов власти. На­пример, в Смоленской области часть глав районных администраций избиралась народом, часть — местными представительными органами, а некоторые назнача­лись по контракту.

4. Период после 2003 г.

Этот период связан с принятием в сентябре 2003 г. нового закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (он целиком вступит в силу с 1 января 2009 г.).

Федеральный закон 2003 г. провел кардинальную регламентацию организации местного самоуправления в России. Это минимизировало возможные региональные вариации по типу региональных моделей, сложившихся после принятия закона 1995 г.