3.2 Институты регионального влияния на общегосударственном уровне

3.2.1 Бикамерализм и региональные палаты

Сбалансированная система "центр — регионы" предполагает наличие специальных институтов, обеспечивающих политическое влияние регионов на общенациональ­ном уровне. Наиболее развитые институты регионального влияния характерны для федеративных государств. Основным таким институтом, как показывает мировая практика, является специальная палата общенационального парламента, которая формируется на принципах регионального представительства. В качестве общего понятия ее целесообразно называть "региональной палатой", или "палатой регио­нов". Учитывая наиболее распространенное обозначение региональной палаты, ее можно также называть сенатом.

Федеративная модель территориально-государственного строительства обыч­но предполагает бикамерализм [Коукли, 1997; Федосов, 2001]. Понятие "бикамера­лизм" относится ко всем парламентам, которые состоят из двух палат. Вообще би­камерализм не обязательно означает региональное влияние. Его смысл — создание

палаты для специализированного представительства (например, палата лордов в Великобритании) или выполнения контрольной функции.

В федеративных государствах бикамерализм решает проблему обеспечения представительства региональных интересов на федеральном уровне. В этом случае целесообразно говорить о региональном бикамерализме.

3.2.2 Иерархия палат и функциональные различия между ними

Наличие двух палат в национальном парламенте может означать или их равнопра­вие, или иерархию. В последнем случае одна из палат считается верхней, а другая — нижней.

Другое различие между палатами связано с их функциями. Оно обязательно существует в случае иерархии между палатами и, как правило, существует в случае двух равноправных палат.

Наконец, различают "сильные" и функциональные региональные палаты. В пер­вом случае региональная палата обладает широким набором значимых полномо­чий, во втором — имеет узкие специализированные функции.

Юридически оформленная иерархия двух палат встречается довольно редко. Если она существует, то тогда региональная палата считается верхней палатой. Но иерархию палат не следует толковать как подчинение одной палаты другой. Смысл иерархических отношений между палатами и определения региональной палаты как "верхней" обычно сводится к следующим функциям.

• Функция принятия особо важных решений. Верхняя палата обладает осо­бой специализацией на некоторых конкретных вопросах, имеющих важное обще­государственное значение.

• Функция фильтра. Некоторые или все законы, принимаемые нижней па­латой, подлежат обязательному утверждению верхней палатой.

Определение региональной палаты как палаты верхней официально ис­пользуется в немногих федерациях. В качестве примера можно привести Паки­стан и Эфиопию. Во многих странах такие определения используются на неофи­циальном уровне, но их правомерность нередко оспаривается специалистами.

Чаще всего палаты по факту являются равноправными и различаются по своим функциям (т.е. вопросам, по которым они осуществляют законотворчест­во). Например, в Бразилии и Мексике Сенат (т.е. региональная палата) имеет свои исключительные полномочия, предусмотренные конституцией (то же было характерно для Венесуэлы, когда там был двухпалатный парламент).

Четкое разграничение законотворческих полномочий между двумя равно­правными палатами тоже оказывается не обязательным. Ситуация в Швейцарии интересна тем, что обе палаты национального парламента не просто являются рав­ноправными, но имеют идентичные полномочия. В таких случаях возникает ситуа­ция конкурирующего законотворчества. В Аргентине две палаты также конкуриру­ют друг с другом. Обе палаты занимаются разработкой законов. Но для того чтобы закон вступил в силу, он должен получить большинство в обеих палатах, т.е. если его разрабатывает и принимает одна палата, то другая должна одобрить.

Как показывает анализ, рассуждение об иерархии двух палат не позволяет понять суть вопроса. Реально речь должна идти о функциональных различиях меж­ду палатами (сфера их компетенции) и их полномочиях в отношении друг друга.

Региональные палаты, как правило, выполняют функцию принятия особо важных решений, вне зависимости от того, называются они официально верхними или нет. Например, в их ведении может находиться рассмотрение преступлений высших должностных лиц, в частности процедура импичмента.

Функция фильтра также достаточно широко распространена, в том числе в ситуации с совершенно равноправными палатами. В этой ситуации обе палаты выполняют функции фильтра по отношению друг к другу: принятие закона одной палатой требует одобрения со стороны другой.

Возможна ситуация, когда региональные палаты выполняют функцию ин­ститутов парламентского контроля за органами исполнительной власти. Роль тако­го фильтра выполняет германский бундесрат. Так, федеральное правительство обя­зано держать бундесрат в курсе текущих дел \

Определение специфических функций региональной палаты, как правило, связано с двумя характерными ситуациями.

• Одна из них, как уже говорилось, — это принятие особо важных общего­сударственных решений. Речь идет о решениях в области внешней политики, про­цедуре импичмента и др. Эти решения отдают региональной палате для того, чтобы подчеркнуть ту особую роль, которую регионы играют в федеративной территори­ально-политической системе, и создать эффект причастности регионов к приня­тию ключевых политических решений национального уровня.

• Вторая ситуация связана с принятием решений, которые определяют ре­гиональную политику, отношения между центром и регионами. Например, в 1984 г. австрийский бундесрат получил важную функцию. Именно он двумя третями голо­сов должен принимать решения по любым конституционным изменениям, касаю­щимся разграничения полномочий между центром и регионами.

⁵ В то же время в Австрии правительство не подотчетно бундесрату. Функции фильтра в отношении другой палаты национального парламента также ограничены: речь идет только о праве отлагательного вето, которое может быть преодолено.