4.3.9 Региональное и местное самоуправление

Региональная и местная власть в СССР сформировалась на основе советов, пре­вратившихся в структуры новой государственной власти. Особенностью советской региональной структуры было отсутствие разделения властей по вертикали: вся сис­тема советов на всех уровнях представляла собой единую государственную власть, функционирующую на принципах демократического централизма. Под местной по­нималась власть во всех административно-территориальных образованиях кроме республик. В РСФСР, таким образом, в нефедерированных ATE первого порядка (края, области) власть именовалась местной, в отличие от власти в автономных рес­публиках и по аналогии с властью на уровне населенных пунктов и районов. Это еще раз подчеркивало различия между национально-территориальными автономиями и "обычными" регионами.

Формально основной структурой региональной (в том числе местной) власти являлись советы. Функции исполнительной власти выполняли исполнительные комитеты, аналог региональных правительств, которые избирались депутатами со­ветов из своих рядов.

Выборность советов при этом претерпела важные изменения. На первом этапе использовалась система многоступенчатых выборов, когда население (при­том ограниченное по избирательному цензу только "трудящимися" категориями) выбирало депутатов в населенных пунктах. Советы более высокого уровня форми­ровались с помощью делегирования из советов нижестоящих уровней. Всенарод­ные выборы советов на всех уровнях были введены после 1936 г. (республиканские советы избирались на четыре года, местные — на два года). В 1977 г. срок полномо­чий советов был немного увеличен: в республиках — до пяти лет, в других ATE — до двух с половиной лет.

Автономия советов была ограничена принципами демократического центра­лизма, предполагавшего жесткую властную иерархию. Вышестоящие органы власти

⁵⁵ В 1936 г. при формировании двух палат использовали два разных принципа. Совет Национальностей формировался по принципу квотированного представительства автоно­мий разного уровня, а Совет Союза — в привязке к числу жителей (один депутат на 300 тыс. человек).

имели право приостанавливать или отменять решения нижестоящих. Существовала двойная подотчетность исполкомов — перед своими советами и перед вышестоя­щими исполкомами.

В действительности ключевыми структурами региональной власти в СССР стали партийные комитеты, действующие на принципах демократического цент­рализма.

На самом первом этапе доминирование партийной власти не было столь очевидным. Достаточно вспомнить, что В.И. Ленин, являясь главой государства, занимал пост председателя Совнаркома, т.е. исполнительного органа власти, дей­ствовавшего при ВЦИК — Всероссийском исполнительном комитете Советов. На региональном уровне в первые годы после революции ключевыми все-таки были органы советов.

Формирование партийной власти как несущей конструкции региональной власти следует связать с именем И.В. Сталина, который стал генеральным секрета­рем ВКП(б) в 1922 г. После смерти В.И. Ленина и вплоть до распада СССР глава государства был генеральным (или первым) секретарем ЦК КПСС. Это предопре­деляло доминирование партийных комитетов и их руководителей на региональ­ном уровне ^%. Таким образом, первым лицом в регионе становится первый секре­тарь соответствующего регионального комитета КПСС. Советы и их исполкомы оказываются в подчиненном положении, под партийным контролем.

В советский период формируется и новая региональная элита. Ее основу со­ставляет партийно-хозяйственная номенклатура, целиком состоящая из членов КПСС и занимающая все ключевые позиции во властных структурах, а также на производстве. Укоренение и стабилизация региональных элит происходят в после­военный период. На этом этапе резко замедляется ротация региональных должно­стных лиц, все чаще региональными руководителями становятся местные урожен­цы (в автономиях — представители титульных национальностей). Усиливается и приток в центр "свежей крови" из регионов. Как результат, появляется типичный для эпохи "застоя" феномен первого секретаря, занимающего свой пост 10 и более лет. По ситуации на 1981 г. первый секретарь обкома КПСС в России занимал свою должность в среднем 10 лет". Возникает феномен, который западный иссле-

³'' КПСС формироналась по территориально-производственному признаку. Ее ос­новными структурами считались общие собрания в первичных организациях, конференции в регионах, съезды и союзных республиках и СССР в целом. В действительности основная работа велась постоянно действующими исполнительными органами — комитетами. Глава (первый секретарь) этого комитета фактически являлся руководителем партийной власти на данной территории.

⁵⁷ Хотя и других республиках этот показатель мог быть меньше. Например, в Узбеки­стане он составлял четыре года, в Казахстане — три. Это связывают с коррупционными скандалами и межклановыми конфликтами в Центральной Азии. При этом первые секре­тари в самих республиках, наоборот, находились у власти предельно долгие сроки.

дователь Дж. Хоф в своем классическом труде еще в 1960-е гг. назвал "советскими префектами" [Hough, 1969]. И важно отметить, что первый секретарь рассматрива­ется им не просто как ставленник центра, проводящий в жизнь его политику. Врас­тая в "почву", превращаясь в лидера подлинно региональной элиты, первый секре­тарь выступает в роли посредника в отношениях между центром и регионами [Верт, 2003, с. 443].