1.3.7 Содержание региональной политики

Региональная политика неизбежно пересекается с другими направлениями внут­ренней политики. Вычленение региональной политики в качестве отдельного на­правления обычно происходит в территориально неоднородных странах, где сложная региональная структура вынуждает центр разрабатывать комплекс специальных мер. При этом по своему содержанию региональная политика может совпадать с другими направлениями внутренней политики, т.е. ее "множество" пересекается с целым рядом других "множеств". Например, регулирование вопросов экономического развития регионов сближает ее с экономической политикой, управление миграцион­ными процессами — с демографической политикой и т.п. Региональная политика определяется не по "отраслевому" содержанию применяемых ею мер, а по целям, связанным с регулированием баланса "центр — регионы". Регулирование же балан­са может проводиться самыми разными методами.

В региональной политике и ее исследованиях широко распространен эконо­мический, или экономико-географический, подход. Он связан с традиционной практи­кой рассмотрения региона как социально-экономического комплекса и понима­ния регионального развития в категориях социально-экономического развития.

В отечественной практике экономический подход восходит еще к советским временам, когда об автономном политическом развитии регионов не могло быть и речи, и регулирование регионального экономического развития составляло прак­тически все содержание государственной региональной политики, по крайней ме­ре, в ее эксплицитной форме.

В таком традиционном понимании предметом региональной политики яв­ляется размещение производительных сил. Вот одно из характерных определе­ний: "главным направлением региональной политики Советского государства яв­ляется планомерное развитие экономического потенциала всей системы регионов, отвечающее экономическим и политическим задачам страны в целом с учетом инте­ресов каждой союзной республики" [Некрасов, 1978, с. 3].

Хотя классики отечественной географии еще в советское время понимали ре­гиональную политику гораздо шире. Наибольший интерес представляет определе­ние региональной политики, которое дает Э. Алаев в словаре, вышедшем в 1983 г. Региональная политика определяется здесь как "сфера деятельности по управле­нию экономическим, социальным и политическим развитием страны в пространст­венном, региональном аспекте, т.е. связанная с взаимоотношениями между госу­дарством и районами, а также районов между собой" [Алаев, 1983]. Важной заслу­гой Э. Алаева является выделение нескольких конкретных направлений региональ­ной политики:

• соотношение и взаимодействие движущих сил регионального развития;

• соотношение национального (общегосударственного) и регионального ас­пектов развития, центрального и регионального уровней управления экономикой;

• отношение к задаче подъема экономики отсталых районов, освоение новых районов и ресурсов;

• отношение к национально-этническим вопросам (в условиях многонацио­нального государства).

Хотя вопросы экономического характера занимают большую часть в этом определении, тем не менее становится ясным, что региональная политика не сво­дится только к экономике. Так, наряду с экономической политикой в этом опреде­лении присутствует национальная политика. Проблематика регионального развития, если рассматривать ее вне рамок марксистского подхода, который преобладал на том этапе, также не является чисто экономической и может быть выведена на бо­лее общие проблемы политической децентрализации.

Причины "экономического" перегиба в актуальной региональной политике и ее определениях, характерных для советского периода, понятны. Региональная по­литика осуществлялась в условиях плановой экономики и жесткой вертикали вла­сти. Тезис о политическом единстве страны не позволял рассуждать в категориях политической децентрализации, хотя СССР активно пользовался институтом на­ционально-территориальной автономии. Во времена Советского Союза региональ­ная политика понималась прежде всего как принятие целевых решений, а не как обеспечение баланса "центр — регионы". В постсоветской России привычное пони­мание региональной политики трансформировалось в государственное регулирова­ние регионального развития и сглаживание региональных различий. Получилось, что советские традиции понимания региональной политики были дополнены тези­сом о сбалансированности региональных различий, заимствованным из западного опыта развития региональной политики в странах с рыночной экономикой.

В результате редуцирования понятия "региональная политика" последняя нередко превращается всего лишь в территориальную проекцию государственной экономической политики и теряет самостоятельность. Действительно, если ставить перед региональной политикой задачу оптимизации социально-экономического развития неоднородной территории, то это просто одна из задач экономической политики. При таком подходе региональную политику нельзя считать особым, са­мостоятельным направлением внутренней политики.

Поэтому в современных работах встречаются и другие определения регио­нальной политики.

Например, коренным отличием региональной политики в некоторых источ­никах признается комплексность. Авторы такого подхода считают задачей регио­нальной политики комплексное решение региональных проблем различного про­исхождения, что, по их мнению, отличает региональную политику от региональ­ных аспектов других государственных политик. Б. Штульберг и В. Введенский, следуя этому подходу, определяют региональную политику как "деятельность ор­ганов государственной власти и управления по обеспечению оптимального разви­тия субъектов Федерации и решению территориальных проблем межрегионального и государственного характера" [Штульберг, Введенский, 2000, с. 17].

В то же время многие авторы, давая современные определения региональной политики, отличающиеся от потерявших актуальность "советских" и (или) эконо­мико-центрических определений, считают региональные проблемы и региональ­ное развитие вопросами экономического характера. Экономика воспринимается как основа региональной политики, а не как один из ее рычагов. Например, Ю. Гладкий и А. Чистобаев называют сердцевиной региональной политики реализацию экономических целей и задач государственной власти [Гладкий, Чистобаев, 1998].

На наш взгляд, теория региональной политики не может базироваться на экономическом основании. Региональная политика — это прежде всего политика, она предполагает принятие политических решений. Ее цели имеют чисто политиче­ский характер. Как уже говорилось, это — оптимизация отношений "центр — ре­гионы" в целостной национальной территориально-политической системе, реше­ние задач централизованного контроля и ограничения контрастности, определение рамок региональной автономии и регионального участия.

Политическое содержание региональной политики определяется по несколь­ким направлениям.

1. Сохранение территориально-политической системы. Это — главный импера­тив региональной политики. Его условно можно назвать геополитическим импера­тивом (поскольку он обеспечивает геополитическую субъектность государства как целостной системы, входящей в глобальную систему более высокого ранга). В духе теории функционализма можно говорить о политике, направленной на обеспече­ние преобладания центростремительных сил над центробежными на всей террито­рии государства. В этой связи региональная политика направлена на сохранение тер­риториальной целостности государства. Это, в частности, предполагает определение регионов, представляющих собой зоны геополитического риска (сепаратистские, по­граничные, спорные территории), и поиск способов их удержания.

2. Контроль и баланс. Также региональная политика решает проблему цент­рализованного контроля за регионами и одновременно — эффективного баланса полномочий и ресурсной базы центральных и региональных властей. Здесь перед разработчиками региональной политики вновь ставится задача найти модель, кото­рая обеспечивала бы преобладание центростремительных сил (что нужно для обес­печения территориальной целостности, т.е. решения геополитических проблем). И одновременно эта модель должна обеспечить социально-экономическое разви­тие регионов и политическую стабильность региональных сообществ, что невозмож­но без должной меры самостоятельности и распоряжения своими ресурсами.

3. Амплитуда неоднородности. Наконец, содержание региональной политики составляет гармонизация отношений по горизонтали, между регионами (в других терминах — территориальными сегментами), что является задачей общегосударст­венного уровня. Речь идет о снижении амплитуды межрегиональных различий и подъеме отсталых территорий за счет целевых решений государства. Конечная цель — выравнивание, а точнее — сглаживание межрегиональных различий. В этой ситуации особенно актуальна постановка вопроса о допустимой региональной контрастности в сферах политики и экономики.

Возвращаясь к экономической сфере, следует признать, что экономические решения, безусловно, играют важнейшую роль в региональной политике. Баланс сил между центром и регионами определяется их ресурсной базой, которая включает в себя финансово-экономический потенциал и возможности по его реализации. Компетенция уровней власти также в значительной степени относится к социаль­но-экономической сфере. Принимая экономические решения, центр может очень эффективно регулировать баланс сил в системе "центр — регионы" как в целом, так и в режиме текущей "тонкой настройки".

Экономическая (вернее — социальная и экономическая¹¹) региональная полити­ка, безусловно, является одним из главных, притом действительно хорошо разработан­ных, направлений региональной политики.

В то же время решения, принимаемые центром с целью регулирования ба­ланса "центр — регионы", могут относиться к другим направлениям и иметь иное содержание, например:

• собственно управленческие аспекты региональной политики: создание и раз­витие властных органов в центре и на местах;

• административно-территориальные аспекты региональной политики: из­менение административно-территориального деления;

• демографические аспекты региональной политики: управление миграцион­ными процессами, которое влияет на численность и структуру населения в регио­нах в соответствии с поставленными государством целями;

• внешнеполитические аспекты региональной политики: воздействие на харак­тер и направленность внешних связей регионов, снижение связанной с некоторыми регионами геополитической напряженности внутреннего или внешнего происхож­дения.

Исходя из такого системного (а не просто комплексного) видения региональ­ной политики ее следует понимать как систему действий общегосударственного цен­тра, направленных на регулирование политических отношений с регионами и на собственно региональном уровне.

Региональная политика всегда зависит от особенностей региональной струк­туры:

• культурно-исторических особенностей государства;

• его физической географии и природных условий;

• экономического состояния и его динамики;

• внешних геополитических вызовов.

Нередко региональная политика конкретного государства в значительной степени посвящена решению частных проблем, имеющих в то же время огромное значение для общегосударственного развития. Например, это может быть интегра-

²² Социальное и экономическое направления региональной политики неразрывно связаны одно с другим, и их лучше рассматривать вместе.

ция этнических периферий, которые в противном случае могут превратиться в зо­ны политической нестабильности и сепаратизма. Или это освоение труднодоступ­ных, удаленных, но богатых ресурсами территорий. Либо речь идет о преимущест­венном освоении спорных территорий, которые государство таким путем стремит­ся плотнее интегрировать в своем составе. Ключевой задачей региональной поли­тики может быть и развитие эксклавов, по определению находящихся в сложном геополитическом положении.