- •Оглавление
- •Предисловие
- •Введение. Теоретические основы политической регионалистики
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •1 Глава. Теория и методология политической регионалистики
- •1.1 Региональная структура государства
- •1.1.1 Государство как территория
- •1.1.2 Регион и территориальная структура (геоструктура)
- •1.1.3 Регионализация в многосоставном обществе
- •1.1.4 Факторы и формы регионализации
- •1.1.5 Методология исследования регионализации
- •1.2 Географическое моделирование и региональный политический анализ
- •1.2.1 Географическое моделирование региональной структуры
- •1. Дуалистический подход.
- •2. Иерархический подход.
- •1.2.2 Диффузия политических инноваций
- •1.2.3 "Понимающая" политическая региона листика
- •3. Системный и структурно-функциональный подходы.
- •1.3 Государство как территориально-политическая система
- •1.3.1 Территориально-государственное строительство
- •1.3.2 Регион в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.3 Центр в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.4 Концептуализация баланса "центр — регионы"
- •1.3.5 Функционалистский подход к изучению баланса отношений "центр — регионы"
- •1.3.6 Понятие "региональная политика"
- •1.3.7 Содержание региональной политики
- •1.3.8 Подходы в региональной политике
- •1.3.9 Региональное участие и региональный политический процесс
- •1.4 Территориально-политическая спецификафедеративного государства
- •1.4.1 Понятие "федерализм"
- •2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.
- •1.4.2 Особенности федеративной территориально-политической системы
- •1.4.3 Концепции федерализма
- •Контрольные вопросы
- •2 Глава. Мировой опыт территориально-государственногостроительства
- •2.1 Административно-территориальное деление государства
- •2.1.1 Основные понятия
- •2.1.2 Факторы административно-территориального деления
- •2. Исторические факторы.
- •3. Демографические (социально-географические) факторы.
- •2.1.3 Формат административно-территориального деления
- •6. Заморские территории.
- •2.1.4 Топонимика административно-территориальных единиц
- •2.1.5 Морфология административно-территориального деления
- •2.1.6 Столичность в системе административно-территориального деления
- •2.1.7 Уровни административно-территориального деления
- •2.1.8 Сценарии реорганизации административно-территориального деления
- •2.1.9 Принципы изменения административно-территориального деления
- •2.1.10 Государственная юрисдикция на море
- •2.2 Политико-административные границы и пограничные споры
- •2.2.1 Основные понятия
- •2.2.2 Особенности политической лимологии
- •2.2.3 Процесс создания границы
- •2.2.4 Морфология границы
- •2.2.5 Пограничный спор как отражение конфликтав системе административно-территориального деления
- •2.3 Территориально-политическая децентрализация
- •2.3.1 Основные понятия
- •2.3.2 Децентрализация в унитарных государствах
- •2.3.3 Создание регионалистских государств
- •2.3.4 Постколониальные модели децентрализации
- •2.4 Современный сравнительный федерализм
- •2.4.1Компаративные исследования федерализма
- •2.4.2 Генезис федерализма и исторические модели федерализации
- •2.4.3 Факторы федерализации
- •2.4.4 Классификации федераций
- •2.4.5 Федератизм как форма федерализма
- •2.4.6 Федеративная трансформация
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •3Глава моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт
- •3.1 Общенациональныйтерриториально-политический контроль
- •3.1.1 Единство общенационального правового пространства
- •3.1.2 Территориальная сеть агентов центральной администрации.Прямое и непрямое федеральное администрирование
- •3.1.3 Специальные институты централизованного контроля и санкций в отношении региональной власти
- •3.1.4 Институт федеральной интервенции:определение интервентора и формальных поводов для интервенции
- •3.1.5 Непрямые санкции
- •3.2 Институты регионального влияния на общегосударственном уровне
- •3.2.1 Бикамерализм и региональные палаты
- •3.2.2 Иерархия палат и функциональные различия между ними
- •3.2.3 Способ формирования региональной палаты
- •3.2.4 Нормы регионального представительства
- •3.2.5 Другие формы обеспечения регионального представительства в парламентах федераций
- •3.2.6 Региональный бикамерализм в унитарных государствах
- •3.2.7 Другие формы регионального влияния в федерациях
- •3.2.8 Общераспространенные формы регионального влияния
- •3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти
- •3.3.1 Принципы разграничения полномочий
- •3.3.2 Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
- •3.3.3 Разграничение полномочий в экономике
- •3.3.4 Разделение полномочий по вопросам земли,недр и аграрного сектора
- •3.3.5 Разграничение полномочий в социальной сфере
- •3.3.6 Разграничение полномочий в инфраструктурных отраслях
- •3.3.7 Некоторые общие принципы разграничения полномочий
- •3.4 Региональная власть в современном государстве
- •3.4.1 Организация региональной власти
- •3.4.2 Модель выборного губернатора
- •3.4.3 Парламентская модель
- •3.4.4 Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)
- •3.4.5 Модель назначаемого губернатора
- •3.4.6 Монархическая модель
- •3.4.7 Швейцарская модель
- •3.4.8 Региональная власть в унитарном государстве
- •3.5 Местная власть в современном государстве
- •3.5.1 Концептуальные основы и существующая практика местного самоуправления
- •3.5.2 Территориальные субъекты местного самоуправления
- •3.5.3 Организация местной власти
- •3.5.4 Компетенция местной власти
- •Контрольные вопросы
- •4 ГлаваПолитико-историческое развитие российской системы "центр - регионы
- •4.1 Отношения "центр — регионы" в средневековой России
- •4.1.1 Конфедеративно-вотчинная модельXiii—xiVвв.
- •4.1.2 Переходная удельно-уездная модельXVв.
- •4.1.3 Земская модельXvIв.
- •4.1.4 Асимметрия в региональной политике в контексте управления инокультурной периферией
- •4.2 Отношения "центр — регионы" при династии Романовых
- •4.2.1 Переходная военно-административная модельXviIв.
- •4.2.2 Петровская модель региональной политики (губернская модель с элементами самоуправления)
- •4.2.3 Послепетровская централизация
- •4.2.4 Екатерининская модель региональной политики (обновленная губернская модель)
- •4.2.5 Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики
- •4.2.6 АлександрI: частичная децентрализация
- •4.2.7 НиколайI: новое упорядочение в системе
- •4.2.8 Земская модель АлександраIi
- •4.2.9 АлександрIii: новая частичная централизация
- •4.2.10 НиколайIi: потеря баланса в отношениях "центр — регионы"
- •4.3 Отношения "центр — регионы" в советский период
- •4.3.1 Февральская революция и ее последствия
- •4.3.2 Советы: от альтернативных органов самоуправленияк новой государственной власти
- •4.3.3 Октябрьская революция и рождение советского федерализма
- •4.3.4 Расколы российского пространства
- •4.3.5 Национально-государственный полицентризм и его преодоление
- •4.3.6 Суверенитет и территориально-политическая субординация в советском федерализме
- •4.3.7 Национально-территориальная автономия в рсфср
- •4.3.8 Региональное участие
- •4.3.9 Региональное и местное самоуправление
- •4.3.10 Территориальное экономическое планирование и управление
- •5 ГлаваРегиональная структура современной россии
- •5.1 Эволюция административно-территориального деления России
- •5.1.1 Дореволюционная система административно -территориального деления
- •5.1.2 Формирование новой системы административно-территориального деления в советский период
- •5.2 Современный федерализми политико-административная структура России
- •5.2.1 Влияние распада ссср на региональную структуру России
- •5.2.2 Современная политико-административная структура
- •5.2.3 Факторы формирования региональной структуры
- •5.2.4 Проблемы дробности административно-территориального деления и укрупнения регионов
- •5.2.5 Система федеральных округов
- •5.2.6 Принципы создания новых субъектов федерации
- •5.3 Статус субъектов федерациии проблема территориально-политической асимметрии
- •5.3.1 Определение статуса субъектов федерации
- •5.3.2 Национально-территориальная автономия и асимметрия
- •5.3.3 Особый статус российских республик
- •5.3.4 Статус автономных округов
- •5.3.5 Некоторые перспективы
- •5.4 Межрегиональные границы и пограничные споры в современной России
- •5.4.1 Правовые основы межрегиональных границ и их изменения
- •5.4.2 Межрегиональные пограничные споры
- •5.5 Экстерриториальные формыэтнической самоорганизации
- •6 ГлаваРегиональная политикаи баланс отношений "центр - регионы" в современной россии
- •6.1 Правовые основы региональной политики в России
- •2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
- •5. Принцип единства государственной власти.
- •6. Принцип разграничения полномочий.
- •7. Принцип автономии региональной и местной власти.
- •4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
- •6.2 Федеральный центркак субъект отношений "центр — регионы"
- •6.2.1 Президент России
- •6.2.2 Правительство России
- •6.2.3 Роль Федерального Собрания
- •6.2.4 Роль Конституционного суда
- •6.2.5 Роль судебных органов и прокуратуры
- •6.2.6 Роль групп влияния как субъектов региональной политики
- •6.3 Правовые механизмы и институты федеральноговмешательства и централизованного контроля
- •6.3.1 Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
- •6.3.2 Институты президентского влияния в региональной политике
- •6.3.3 Система ведомственных вертикалей
- •6.3.4 Отстранение губернаторов от должности
- •6.3.5 Роспуск региональных органов законодательной власти
- •6.3.6 Изъятие полномочий у региональной власти
- •6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне
- •6.4.1 Особенности российского бикамерализма
- •6.4.2 Эволюция Совета Федерации
- •6.4.3 Функции Совета Федерации в законотворческом процессе
- •3. Функция фильтра в законотворческом процессе.
- •6.4.4 Региональное и федеральное влияние в Совете Федерации
- •6.4.5 Консультативные органы регионального представительства
- •6.4.6 Региональный лоббизм на федеральном уровне
- •3. Государственная Дума.
- •6.4.7 Региональные интеграционные структуры
- •6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами
- •6.5.1 Правовые основы разграничения полномочий
- •2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
- •3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
- •6.5.2 Полномочия центра и регионов в России
- •2. Основы политического режима.
- •5. Экономика и социальная сфера.
- •6.5.3 Полномочия автономных округов
- •6.5.4 Договора о разграничении полномочий между центром и регионами
- •6.6 Экономическая региональная политикакак особая форма региональной политики
- •6.6.1 Роль экономической региональной политики в политическом процессе
- •6.6.2 Региональные финансовые ресурсы и их динамика
- •6.6.3 Финансовая зависимость регионов от центра
- •6.6.4 Адресная федеральная помощь
- •6.6.5 Особый экономический режим в регионах
- •6.6.6 Позиции регионов-лидеров
- •6.7 Моделирование отношений "центр — регионы" в России
- •6.7.1 Постсуверенизационная модель отношений 1991—1993 гг.
- •6.7.2 Модель 1994—1996 гг. (модель Ельцина — Черномырдина)
- •6.7.3 Модель 1997 г. (модель молодых реформаторов)
- •6.7.4 Модель 1998 г. (модель Примакова)
- •6.7.5 Модель рецентрализации 2000—2005 гг. (модель Путина)
- •6.7.6 Оптимизация отношений "центр — регионы" после 2005 г.
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •7 Глава региональная и местная власть в современной россии
- •7.1 Системы региональной власти
- •7.2 Исполнительная власть в субъектах федерации
- •7.2.1 Исполнительная власть в республиках
- •7.2.2 Модели исполнительной власти в республиках
- •7.2.3 Исполнительная власть в других регионах России
- •7.2.4 Основные параметры института губернатора
- •1. Наименование должности.
- •5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
- •7.3 Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ
- •7.3.1 Структура региональной исполнительной власти
- •7.3.2 Институт вице-президента (вице-губернатора)
- •7.3.3 Институт регионального правительства
- •7.4 Законодательная (представительная) власть в субъектах федерации
- •7.4.1 Основные параметры института региональногозаконодательного собрания
- •1. Наименование органа законодательной власти.
- •2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
- •3. Порядок избрания законодательных собраний.
- •4. Срок полномочий.
- •5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
- •6. Ограничительные цензы.
- •7.4.2 Разделение властей и система сдержеки противовесов в российских регионах
- •7.5 Системы местной власти
- •7.5.1 Конституционные принципы организации местного самоуправления
- •7.5.2 Формирование местного самоуправления в современной России
- •7.5.3 Территориальный формат местного самоуправления
- •7.5.4 Формирование органов местного самоуправления
- •7.5.5 Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления
- •7.5.6 Нормы ответственности местного самоуправления перед государством
- •7.5.7 Формы горизонтальной интеграции муниципальных образований
- •7.5.8 Территориальное общественное самоуправление
- •7.6 Политические конфликты в российских регионах
- •7.6.1 Подходы к изучению региональных конфликтов в России
- •7.6.2 Конфликт между губернаторами и законодательными собраниями
- •7.6.3 Конфликт между губернаторами и местным самоуправлением
- •7.6.4 Конфликт "губернаторы против «федералов»"
- •7.6.5 Партийное и корпоративное измерение региональной конфликтности
- •8 Глава. Расстановка политических сил в регионах россии (региональные элиты,группы влияния и политические режимы)
- •8.1 Региональные элиты
- •8.1.1 Основные понятия
- •8.1.2 Структурные трансформации региональной элиты
- •8.1.3 Этапы обновления региональной элиты
- •8.2 Основы регионального политического анализа
- •8.2.1 Изучение региональной политической ситуации
- •8.2.2Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации
- •8.2.3 Региональные политические режимы
- •8.3 Региональные политические режимы и политическая ситуация в республиках15
- •8.4 Региональные политические режимы и политическая ситуация в прочих субъектах федерации
- •8.4.1 Северо-Западный федеральный округ
- •8.4.2 Центральный федеральный округ
- •8.4.3 Приволжский федеральный округ
- •8.4.4 Южный федеральный округ
- •8.4.5 Уральский федеральный округ
- •8.4.6 Сибирский федеральный округ
- •8.4.7 Дальневосточный федеральный округ
- •Литература
- •Заключение. Прикладная политическая регионалистика
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Приложение
7.3 Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ
Федеральное законодательство предусматривает общий регламент для систем региональной власти. Структура региональной исполнительной власти определяется самим регионом с помощью региональной конституции (устава) и специальных региональных законов. Существующие структуры отличаются определенным разнообразием. Причинами этого разнообразия в используемых в регионах моделях организации исполнительной власти являются: текущий баланс сил между группами влияния, специфика предвыборных кампаний или политических альянсов, личные особенности и предпочтения региональных лидеров, этнополитическая ситуация.
Структура исполнительной власти в регионах (региональной администрации) в значительной степени наследует структуру прежнего исполнительного комитета совета народных депутатов, действовавшего в советский период. Для прежней эпо-
9 Положения закона фактически определяют основные сферы деятельности региональной исполнительной власти, считая таковыми социально-экономическую и экологическую политику в пределах региональных полномочий и компетенции регионов в рамках сферы совместного ведения в соответствии с федеральными законами.
хи была характерна отраслевая структура исполнительной власти, соответствовавшая модели директивного планового управления экономикой. Трансформация этой модели в процессе перехода к рынку оказалась постепенной: отраслевая структура региональной администрации по-прежнему воспринималась как наиболее правильная и адекватная. Свою роль здесь сыграл и тот факт, что большинство региональных руководителей принадлежало к числу выходцев из партийно-советской номенклатуры или просто возглавляло исполкомы. Изменилось только содержание деятельности соответствующих элементов в структуре исполнительной власти: речь шла уже не о директивном управлении, а о государственном регулировании тех или иных секторов экономики.
7.3.1 Структура региональной исполнительной власти
Структура региональной администрации имеет многоуровневый характер "бюрократической пирамиды".
На низовом уровне находятся структуры, которые обычно называются управлениями, департаментами, комитетами или отделами. Это — первичные ячейки администрации, у каждой из которых есть свой руководитель.
На более высоком уровне бюрократической иерархии располагаются заместители губернатора. Каждый из них курирует определенное "отраслевое" направление, в которое входит несколько низовых ячеек (управлений и др.). Количество заместителей губернатора обычно не превышает 10 ("нормальным" на практике считается число заместителей на уровне 6—8): большее число заместителей нередко воспринимается в контексте неэффективного управления и громоздкой, излишне дифференцированной бюрократической структуры.
Структура администрации обычно позволяет такие ситуации, когда руководитель какого-либо особенно важного управления имеет ранг заместителя губернатора.
• Наконец, на следующем уровне находятся первые заместители губернато ра. Их статус выше, чем у остальных заместителей, которых в обиходе нередко на зывают "простыми" заместителями. Первый заместитель губернатора курирует ряд стратегически важных направлений. Возможны ситуации, когда он курирует только одно, но критически важное направление. Один из первых заместителей губернатора исполняет обязанности губернатора в случае его временного отсутствия. Количество первых заместителей губернатора обычно составляет один или два, в очень редких случаях — три или даже четыре.
Трансформация традиционной отраслевой структуры в постсоветский период привела к появлению целого ряда отличительных особенностей новых региональных администраций.
По мере превращения института губернатора в выборный развивалось совершенно особое "отраслевое" направление — политическое. Оно во многом сохранило свое значение и после отмены губернаторских выборов: остались выборы в региональные законодательные собрания, муниципальные выборы, необходимость лоббистской работы в центре и т.п. В советский период исполком выполнял чисто хозяйственные функции, в то время как политические задачи решались другой "ветвью власти" — партийной в лице региональных комитетов КПСС. В постсоветский период политические функции были интегрированы в структуру новой региональной администрации и особенно востребованы после перехода к выборности.
В результате в региональной администрации произошло выделение двух направлений — политического и экономического.
В политическое направление входят структуры, которые занимаются работой со СМИ (в том числе пресс-служба), партиями и общественными организациями, органами местного самоуправления, межрегиональными связями и т.п. Частью этого направления является кадровая политика администрации, которой обычно ведает аппарат администрации. К политическому направлению можно отнести и правовое управление администрации, где ведется подготовка нормативных актов.
Фактически все эти структуры призваны обеспечить проведение выборов в интересах региональной администрации и эффективные связи с общественностью. Руководитель данного направления нередко имеет неформальный статус "серого кардинала" региональной администрации.
Политическое направление развито в различных администрациях в разной степени. Более традиционный вариант предполагает, что основные "политические" функции находятся в руках руководителя аппарата администрации или управляющего делами администрации. В других случаях аппарат администрации (управление делами) выполняет скорее технические, сугубо организационные функции, а политическое направление курирует специальный заместитель губернатора.
Экономическое направление обычно имеет отраслевую структуру, отражающую в общих чертах структуру региональной экономики и существующие приоритеты регионального развития. Например, в некоторых регионах особое внимание уделяется проблемам сельского хозяйства, которое курирует первый заместитель губернатора.
Каждый заместитель губернатора или является руководителем важного департамента или комитета (например, финансов или сельского хозяйства), или курирует несколько подразделений, объединяемых в отраслевые блоки (например, социальная политика).
Основными отраслевыми блоками в администрации являются:
финансы;
управление государственным имуществом;
промышленность;
энергетика;
жилищно-коммунальное хозяйство;
строительство;
транспорт и связь;
сельское хозяйство;
внешнеэкономические, межрегиональные связи;
образование и наука;
здравоохранение;
культура;
молодежь, физическая культура, спорт;
вопросы социальной защиты населения, труда и занятости.
В некоторых регионах есть специальные структуры, курирующие такие сферы, как ценообразование, недропользование, фармацевтика, лесная промышленность, рыбное хозяйство и др.
Все эти направления могут быть представлены отдельными низовыми ячейками или объединены в рамках одной такой ячейки. Первые и "простые" заместители обычно курируют несколько низовых ячеек, объединяемых по смыслу (например, социальная политика). Как уже говорилось, возможны ситуации, когда руководитель направления имеет статус заместителя или даже первого заместителя губернатора (например, финансы или сельское хозяйство).
Характерной особенностью многих региональных администраций является выделение общеэкономического направления. Отчасти это соответствует советской традиции, когда в рамках исполкома обязательно существовало главное планово-экономическое управление (ГлавПЭУ) как одно из ключевых подразделений. В условиях перехода к рынку общеэкономическое направление сохранилось, но стало выглядеть по-другому: его руководитель отвечает за вопросы экономической политики, экономического развития, инвестиций. Соответствующие полномочия нередко имеет чиновник в ранге первого заместителя губернатора или, как минимум, "простого" заместителя.
Важным структурным подразделением региональной администрации является представительство региона в федеральном центре. Оно может официально именоваться представительством при президенте, при правительстве или при федеральных органах государственной власти. Для региональной администрации это — подразделение, которое обеспечивает продвижение региональных интересов на федеральном уровне и выполняет ключевую лоббистскую функцию. Были даже случаи, когда руководитель представительства имел ранг одного из первых заместителей губернатора (обычно — "простой" заместитель).
Количество первых и "простых" заместителей позволяет понять в "первом приближении" расстановку сил в региональной администрации. Наличие единственного первого заместителя характерно для небольших регионов, например автономных округов, где создание слишком сложной администрации противоречит здравому смыслу. Также распространена ситуация, когда единственный первый заместитель выступает в роли главного доверенного лица губернатора, выполняет его функции во время губернаторских командировок, плотно занимается решением экономических вопросов и пр. Очень часто это конкретный, специально подобранный человек, которому губернатор доверяет текущее управление и экономику.
Обычно единственный первый заместитель губернатора получает в свое ведение наиболее общие и важные экономические вопросы (т.е. общеэкономическое направление). Он является заместителем губернатора по всему народно-хозяйственному комплексу. Однако есть редкие случаи, когда первый заместитель губернатора курирует вопросы, имеющие прежде всего политическое значение. Выбор в пользу того или иного варианта зависит от личности губернатора и расставляемых им приоритетов.
Наиболее распространенной и удобной для губернатора в рамках традиционной схемы является модель двух первых заместителей. Во-первых, она позволяет не допустить выдвижения в администрации второй по значимости фигуры, замыкающей на себя принятие стратегических решений, т.е. приближающейся по влиянию к самому губернатору. Во-вторых, губернатор получает возможность играть на противоречиях между своими первыми заместителями.
Что касается распределения полномочий между двумя первыми заместителями, то обычно один из них курирует общеэкономические вопросы (экономическая политика, экономическое развитие и т.п.). Второй первый заместитель в различных регионах имеет очень разные функции. Один из вариантов предполагает, что первым заместителем губернатора является куратор какой-либо стратегически важной для данного региона отрасли. В аграрных регионах это может быть сельское хозяйство. Довольно часто один из первых заместителей курирует топливно-энергетический комплекс. Возможна ситуация, когда второй первый заместитель выполняет скорее политические функции, отвечая за работу аппарата, внешние связи, работу с органами местного самоуправления.
В некоторых администрациях был осуществлен переход к более простой управленческой модели, не предполагающей наличие "промежуточного" уровня заместителей губернатора, который создает эффект громоздкой бюрократической структуры. Ее можно назвать департаментской моделью: обычно у губернатора есть один первый заместитель (вице-губернатор), а в остальном администрация просто делится на функциональные подразделения — департаменты и т.п.