- •Оглавление
- •Предисловие
- •Введение. Теоретические основы политической регионалистики
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •1 Глава. Теория и методология политической регионалистики
- •1.1 Региональная структура государства
- •1.1.1 Государство как территория
- •1.1.2 Регион и территориальная структура (геоструктура)
- •1.1.3 Регионализация в многосоставном обществе
- •1.1.4 Факторы и формы регионализации
- •1.1.5 Методология исследования регионализации
- •1.2 Географическое моделирование и региональный политический анализ
- •1.2.1 Географическое моделирование региональной структуры
- •1. Дуалистический подход.
- •2. Иерархический подход.
- •1.2.2 Диффузия политических инноваций
- •1.2.3 "Понимающая" политическая региона листика
- •3. Системный и структурно-функциональный подходы.
- •1.3 Государство как территориально-политическая система
- •1.3.1 Территориально-государственное строительство
- •1.3.2 Регион в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.3 Центр в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.4 Концептуализация баланса "центр — регионы"
- •1.3.5 Функционалистский подход к изучению баланса отношений "центр — регионы"
- •1.3.6 Понятие "региональная политика"
- •1.3.7 Содержание региональной политики
- •1.3.8 Подходы в региональной политике
- •1.3.9 Региональное участие и региональный политический процесс
- •1.4 Территориально-политическая спецификафедеративного государства
- •1.4.1 Понятие "федерализм"
- •2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.
- •1.4.2 Особенности федеративной территориально-политической системы
- •1.4.3 Концепции федерализма
- •Контрольные вопросы
- •2 Глава. Мировой опыт территориально-государственногостроительства
- •2.1 Административно-территориальное деление государства
- •2.1.1 Основные понятия
- •2.1.2 Факторы административно-территориального деления
- •2. Исторические факторы.
- •3. Демографические (социально-географические) факторы.
- •2.1.3 Формат административно-территориального деления
- •6. Заморские территории.
- •2.1.4 Топонимика административно-территориальных единиц
- •2.1.5 Морфология административно-территориального деления
- •2.1.6 Столичность в системе административно-территориального деления
- •2.1.7 Уровни административно-территориального деления
- •2.1.8 Сценарии реорганизации административно-территориального деления
- •2.1.9 Принципы изменения административно-территориального деления
- •2.1.10 Государственная юрисдикция на море
- •2.2 Политико-административные границы и пограничные споры
- •2.2.1 Основные понятия
- •2.2.2 Особенности политической лимологии
- •2.2.3 Процесс создания границы
- •2.2.4 Морфология границы
- •2.2.5 Пограничный спор как отражение конфликтав системе административно-территориального деления
- •2.3 Территориально-политическая децентрализация
- •2.3.1 Основные понятия
- •2.3.2 Децентрализация в унитарных государствах
- •2.3.3 Создание регионалистских государств
- •2.3.4 Постколониальные модели децентрализации
- •2.4 Современный сравнительный федерализм
- •2.4.1Компаративные исследования федерализма
- •2.4.2 Генезис федерализма и исторические модели федерализации
- •2.4.3 Факторы федерализации
- •2.4.4 Классификации федераций
- •2.4.5 Федератизм как форма федерализма
- •2.4.6 Федеративная трансформация
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •3Глава моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт
- •3.1 Общенациональныйтерриториально-политический контроль
- •3.1.1 Единство общенационального правового пространства
- •3.1.2 Территориальная сеть агентов центральной администрации.Прямое и непрямое федеральное администрирование
- •3.1.3 Специальные институты централизованного контроля и санкций в отношении региональной власти
- •3.1.4 Институт федеральной интервенции:определение интервентора и формальных поводов для интервенции
- •3.1.5 Непрямые санкции
- •3.2 Институты регионального влияния на общегосударственном уровне
- •3.2.1 Бикамерализм и региональные палаты
- •3.2.2 Иерархия палат и функциональные различия между ними
- •3.2.3 Способ формирования региональной палаты
- •3.2.4 Нормы регионального представительства
- •3.2.5 Другие формы обеспечения регионального представительства в парламентах федераций
- •3.2.6 Региональный бикамерализм в унитарных государствах
- •3.2.7 Другие формы регионального влияния в федерациях
- •3.2.8 Общераспространенные формы регионального влияния
- •3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти
- •3.3.1 Принципы разграничения полномочий
- •3.3.2 Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
- •3.3.3 Разграничение полномочий в экономике
- •3.3.4 Разделение полномочий по вопросам земли,недр и аграрного сектора
- •3.3.5 Разграничение полномочий в социальной сфере
- •3.3.6 Разграничение полномочий в инфраструктурных отраслях
- •3.3.7 Некоторые общие принципы разграничения полномочий
- •3.4 Региональная власть в современном государстве
- •3.4.1 Организация региональной власти
- •3.4.2 Модель выборного губернатора
- •3.4.3 Парламентская модель
- •3.4.4 Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)
- •3.4.5 Модель назначаемого губернатора
- •3.4.6 Монархическая модель
- •3.4.7 Швейцарская модель
- •3.4.8 Региональная власть в унитарном государстве
- •3.5 Местная власть в современном государстве
- •3.5.1 Концептуальные основы и существующая практика местного самоуправления
- •3.5.2 Территориальные субъекты местного самоуправления
- •3.5.3 Организация местной власти
- •3.5.4 Компетенция местной власти
- •Контрольные вопросы
- •4 ГлаваПолитико-историческое развитие российской системы "центр - регионы
- •4.1 Отношения "центр — регионы" в средневековой России
- •4.1.1 Конфедеративно-вотчинная модельXiii—xiVвв.
- •4.1.2 Переходная удельно-уездная модельXVв.
- •4.1.3 Земская модельXvIв.
- •4.1.4 Асимметрия в региональной политике в контексте управления инокультурной периферией
- •4.2 Отношения "центр — регионы" при династии Романовых
- •4.2.1 Переходная военно-административная модельXviIв.
- •4.2.2 Петровская модель региональной политики (губернская модель с элементами самоуправления)
- •4.2.3 Послепетровская централизация
- •4.2.4 Екатерининская модель региональной политики (обновленная губернская модель)
- •4.2.5 Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики
- •4.2.6 АлександрI: частичная децентрализация
- •4.2.7 НиколайI: новое упорядочение в системе
- •4.2.8 Земская модель АлександраIi
- •4.2.9 АлександрIii: новая частичная централизация
- •4.2.10 НиколайIi: потеря баланса в отношениях "центр — регионы"
- •4.3 Отношения "центр — регионы" в советский период
- •4.3.1 Февральская революция и ее последствия
- •4.3.2 Советы: от альтернативных органов самоуправленияк новой государственной власти
- •4.3.3 Октябрьская революция и рождение советского федерализма
- •4.3.4 Расколы российского пространства
- •4.3.5 Национально-государственный полицентризм и его преодоление
- •4.3.6 Суверенитет и территориально-политическая субординация в советском федерализме
- •4.3.7 Национально-территориальная автономия в рсфср
- •4.3.8 Региональное участие
- •4.3.9 Региональное и местное самоуправление
- •4.3.10 Территориальное экономическое планирование и управление
- •5 ГлаваРегиональная структура современной россии
- •5.1 Эволюция административно-территориального деления России
- •5.1.1 Дореволюционная система административно -территориального деления
- •5.1.2 Формирование новой системы административно-территориального деления в советский период
- •5.2 Современный федерализми политико-административная структура России
- •5.2.1 Влияние распада ссср на региональную структуру России
- •5.2.2 Современная политико-административная структура
- •5.2.3 Факторы формирования региональной структуры
- •5.2.4 Проблемы дробности административно-территориального деления и укрупнения регионов
- •5.2.5 Система федеральных округов
- •5.2.6 Принципы создания новых субъектов федерации
- •5.3 Статус субъектов федерациии проблема территориально-политической асимметрии
- •5.3.1 Определение статуса субъектов федерации
- •5.3.2 Национально-территориальная автономия и асимметрия
- •5.3.3 Особый статус российских республик
- •5.3.4 Статус автономных округов
- •5.3.5 Некоторые перспективы
- •5.4 Межрегиональные границы и пограничные споры в современной России
- •5.4.1 Правовые основы межрегиональных границ и их изменения
- •5.4.2 Межрегиональные пограничные споры
- •5.5 Экстерриториальные формыэтнической самоорганизации
- •6 ГлаваРегиональная политикаи баланс отношений "центр - регионы" в современной россии
- •6.1 Правовые основы региональной политики в России
- •2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
- •5. Принцип единства государственной власти.
- •6. Принцип разграничения полномочий.
- •7. Принцип автономии региональной и местной власти.
- •4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
- •6.2 Федеральный центркак субъект отношений "центр — регионы"
- •6.2.1 Президент России
- •6.2.2 Правительство России
- •6.2.3 Роль Федерального Собрания
- •6.2.4 Роль Конституционного суда
- •6.2.5 Роль судебных органов и прокуратуры
- •6.2.6 Роль групп влияния как субъектов региональной политики
- •6.3 Правовые механизмы и институты федеральноговмешательства и централизованного контроля
- •6.3.1 Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
- •6.3.2 Институты президентского влияния в региональной политике
- •6.3.3 Система ведомственных вертикалей
- •6.3.4 Отстранение губернаторов от должности
- •6.3.5 Роспуск региональных органов законодательной власти
- •6.3.6 Изъятие полномочий у региональной власти
- •6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне
- •6.4.1 Особенности российского бикамерализма
- •6.4.2 Эволюция Совета Федерации
- •6.4.3 Функции Совета Федерации в законотворческом процессе
- •3. Функция фильтра в законотворческом процессе.
- •6.4.4 Региональное и федеральное влияние в Совете Федерации
- •6.4.5 Консультативные органы регионального представительства
- •6.4.6 Региональный лоббизм на федеральном уровне
- •3. Государственная Дума.
- •6.4.7 Региональные интеграционные структуры
- •6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами
- •6.5.1 Правовые основы разграничения полномочий
- •2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
- •3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
- •6.5.2 Полномочия центра и регионов в России
- •2. Основы политического режима.
- •5. Экономика и социальная сфера.
- •6.5.3 Полномочия автономных округов
- •6.5.4 Договора о разграничении полномочий между центром и регионами
- •6.6 Экономическая региональная политикакак особая форма региональной политики
- •6.6.1 Роль экономической региональной политики в политическом процессе
- •6.6.2 Региональные финансовые ресурсы и их динамика
- •6.6.3 Финансовая зависимость регионов от центра
- •6.6.4 Адресная федеральная помощь
- •6.6.5 Особый экономический режим в регионах
- •6.6.6 Позиции регионов-лидеров
- •6.7 Моделирование отношений "центр — регионы" в России
- •6.7.1 Постсуверенизационная модель отношений 1991—1993 гг.
- •6.7.2 Модель 1994—1996 гг. (модель Ельцина — Черномырдина)
- •6.7.3 Модель 1997 г. (модель молодых реформаторов)
- •6.7.4 Модель 1998 г. (модель Примакова)
- •6.7.5 Модель рецентрализации 2000—2005 гг. (модель Путина)
- •6.7.6 Оптимизация отношений "центр — регионы" после 2005 г.
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •7 Глава региональная и местная власть в современной россии
- •7.1 Системы региональной власти
- •7.2 Исполнительная власть в субъектах федерации
- •7.2.1 Исполнительная власть в республиках
- •7.2.2 Модели исполнительной власти в республиках
- •7.2.3 Исполнительная власть в других регионах России
- •7.2.4 Основные параметры института губернатора
- •1. Наименование должности.
- •5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
- •7.3 Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ
- •7.3.1 Структура региональной исполнительной власти
- •7.3.2 Институт вице-президента (вице-губернатора)
- •7.3.3 Институт регионального правительства
- •7.4 Законодательная (представительная) власть в субъектах федерации
- •7.4.1 Основные параметры института региональногозаконодательного собрания
- •1. Наименование органа законодательной власти.
- •2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
- •3. Порядок избрания законодательных собраний.
- •4. Срок полномочий.
- •5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
- •6. Ограничительные цензы.
- •7.4.2 Разделение властей и система сдержеки противовесов в российских регионах
- •7.5 Системы местной власти
- •7.5.1 Конституционные принципы организации местного самоуправления
- •7.5.2 Формирование местного самоуправления в современной России
- •7.5.3 Территориальный формат местного самоуправления
- •7.5.4 Формирование органов местного самоуправления
- •7.5.5 Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления
- •7.5.6 Нормы ответственности местного самоуправления перед государством
- •7.5.7 Формы горизонтальной интеграции муниципальных образований
- •7.5.8 Территориальное общественное самоуправление
- •7.6 Политические конфликты в российских регионах
- •7.6.1 Подходы к изучению региональных конфликтов в России
- •7.6.2 Конфликт между губернаторами и законодательными собраниями
- •7.6.3 Конфликт между губернаторами и местным самоуправлением
- •7.6.4 Конфликт "губернаторы против «федералов»"
- •7.6.5 Партийное и корпоративное измерение региональной конфликтности
- •8 Глава. Расстановка политических сил в регионах россии (региональные элиты,группы влияния и политические режимы)
- •8.1 Региональные элиты
- •8.1.1 Основные понятия
- •8.1.2 Структурные трансформации региональной элиты
- •8.1.3 Этапы обновления региональной элиты
- •8.2 Основы регионального политического анализа
- •8.2.1 Изучение региональной политической ситуации
- •8.2.2Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации
- •8.2.3 Региональные политические режимы
- •8.3 Региональные политические режимы и политическая ситуация в республиках15
- •8.4 Региональные политические режимы и политическая ситуация в прочих субъектах федерации
- •8.4.1 Северо-Западный федеральный округ
- •8.4.2 Центральный федеральный округ
- •8.4.3 Приволжский федеральный округ
- •8.4.4 Южный федеральный округ
- •8.4.5 Уральский федеральный округ
- •8.4.6 Сибирский федеральный округ
- •8.4.7 Дальневосточный федеральный округ
- •Литература
- •Заключение. Прикладная политическая регионалистика
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Приложение
4.3.6 Суверенитет и территориально-политическая субординация в советском федерализме
Советский (социалистический)4" федерализм представлял собой сложное явление.
• По своей природе советский федерализм был этническим федерализмом. поскольку в основе процесса федерализации лежало национально-территориаль-
46 В 1924 г. в составе УССР была образована Молдавская АССР на населенных мол даванами землях на левом берегу Днестра. В 1940 г. эти территории вошли в состав новой Молдавской ССР.
47 Если сравнивать с Российской империей, вернуть не удалось, таким образом, только Польшу и Финляндию. В то же время СССР смог включить в свой состав и некото рые территории, не входившие в состав империи, прежде всего — Галичину и Закарпатье на западе Украины (бывшая территория Австро-Венгрии, затем — Польши и Чехословакии).
48 Понятие "социалистический федерализм" официально использовалось в СССР после принятия конституции 1977 г.
ное размежевание и создание субъектов федерации в форме национальных государств.
Советский федерализм предполагал сложное иерархическое устройство своей территориально-политической системы. СССР делился на союзные республики. Внутри союзных республик существовали свои системы национально-территориальных автономий разного уровня (АССР, автономные области, национальные (автономные) округа).
Советский федерализм допускал асимметрию. Если на уровне СССР ситуация была симметричной (союз республик), то федерализация РСФСР имела отчетливо асимметричный характер. На положении автономии в РСФСР находилась только часть территории в виде группы АССР. Внутри краев и областей существовали свои периферийные автономии в виде автономных областей и округов.
Советский федерализм сочетал юридические элементы самого либерального федерализма, даже напоминающего конфедералиж, с фактической жесткой централизацией в условиях однопартийной системы, плановой экономики и авторитарного режима. Формально советские республики имели статус, близкий к статусу независимых государств (своя конституция, право выхода из Союза, право на непосредственные отношения с иностранными государствами и т.п.).
Советский федерализм оказался крайне противоречивым. С одной стороны, он выглядел весьма либеральным, по крайней мере на бумаге, закрепляя за своими субъектами права и возможности, которые не предоставляют другие федерации. На первых порах развитие советского федерализма шло снизу, и в дальнейшем союз формировался в расчете на дальнейшее расширение территории. Этим объясняется появление в теории советского федерализма и правовых актах многоуровневого суверенитета и гражданства. Понятие "суверенитет" оказалось крайне размытым, что дало основания для его различных толкований.
Советский федерализм активно использовал концепцию многоуровневого, делимого суверенитета. Он исходил из того, что каждая советская социалистическая республика является государственным образованием, а потому обладает суверенитетом, а также гражданством. Во всех советских конституциях официально признается ограниченный государственный суверенитет союзных республик. Так, по формулировке Конституции 1924 г., "суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляет свою государственную власть самостоятельно; Союз Советских Социалистических Республик охраняет суверенные права союзных республик". Примерно то же самое повторяется в ст. 15 Конституции 1936 г.: "суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в статье 14 Конституции СССР (речь идет о полномочиях Союза ССР. — Авт.). Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляет государственную власть самостоятельно. СССР охраняет суверенные права союзных республик".
Третья и последняя Конституция СССР 1977 г. очень важна, поскольку обобщает накопленный опыт советского федерализма, использует отточенные за десятилетия формулировки. Не случайно ее соответствующий раздел в полном соответствии с принципами советского федерализма называется "национально-государственное устройство". СССР в ст. 70 определяется как "единое союзное многонациональное государство, образованное на основе принципа социалистического федерализма, в результате свободного самоопределения наций и добровольного объединения равноправных Советских Социалистических Республик". При этом союзная республика обладает государственным суверенитетом, она определяется (ст. 76) как суверенное советское социалистическое государство, которое объединилось с другими советскими республиками в Союз Советских Социалистических Республик.
Советское законодательство предполагало и наличие в союзных республиках собственного гражданства. Но в этом случае заметнее условность и ограниченность республиканского гражданства. Например, в Конституции 1936 г. говорилось, что гражданин союзной республики является гражданином СССР (что соответствует канонам многих федераций). Однако понятие "гражданство" используется на основании представлений о многоуровневом гражданстве, и, конечно, реальным содержанием было наполнено только гражданство СССР. Поэтому в советском праве всегда подчеркивалось наличие в СССР единого гражданства.
Советский федерализм предполагал закрепление за союзными республиками права на свободный выход из союза. Это право было подтверждено всеми советскими конституциями и считалось одной из незыблемых основ советского федерализма. Тем самым подчеркивался демократический, "открытый" характер советской федерации. Следует заметить, что современный федерализм, как правило, не дает своим субъектам права на сецессию, исходя из того, что территории, получая значительные полномочия, в обмен жертвуют своими сепаратистскими устремлениями. В СССР за союзными республиками закреплялось право на выход из союза, что по формальным признакам сближало его с конфедерацией, являясь некоторым рудиментом первого этапа государственного строительства, когда на территории бывшей империи действительно существовала рыхлая конфедерация, и было желание расширить ее за счет новых членов по мере развертывания мировой революции. Сталинская Конституция 1936 г., именовавшаяся "самой демократической в мире", давала союзным республикам такие полномочия, характерные для независимых государств, как право на непосредственные сношения с иностранными государствами и на собственные войсковые формирования. В подтверждение этого права И. Сталин добился того, чтобы Украина и Белоруссия стали членами ООН. получив, таким образом, пусть символический, но признак международной правосубъектности.
Вместе с тем СССР создал ряд политических институтов, жестко ограничивающих формально большие права союзных республик.
Во-первых, таким институтом стала Коммунистическая партия. Вся история ее развития была предопределена разработанными еще до революции ленинскими принципами централизации. Еще в 1919 г. большевики отказались от федеративного принципа партийного строительства, выбрав модель централизованной партии с единым ЦК. Соответственно, республиканские компартии, как "матрешки", находились внутри этой структуры, не являясь, например, равноправными членами федерации коммунистических партий. Принцип партийного строительства прямо расходился с (редеративным принципом национально-государственного устройства. Развитие страны на принципах авторитарной однопартийной системы превратило компартию в политическую структуру, сплачивающую страну и ее субъекты в единое и сильно централизованное целое. Как известно, главой государства, начиная со сталинских времен, стал генеральный (первый) секретарь ЦК КПСС, а не первое лицо в системе советов или связанной с ними исполнительной власти (как это было при В.И. Ленине). Эта ситуация была воспроизведена и на региональном уровне. Поэтому партийный фактор обеспечивал жесткую централизацию. Окончательно это положение было оформлено де-юре в конституции 1977 г., в которой появилась знаменитая шестая статья, гласившая, что "руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза".
Не будем забывать и жесткие ограничения советской демократии, когда на региональном уровне, как и на общенациональном, проводилась селекция выборных должностных лиц. Это не позволяло развернуть политическую борьбу, конкуренцию, в которой неизбежно происходила бы артикуляция региональных интересов. В отсутствие альтернативных выборов, в ситуации обязательного согласования единственного кандидата в депутаты с партийными органами региональный интерес неизбежно подавлялся.
Во-вторых, важнейшим принципом организации советского государства стал позаимствованный из устава КПСС принцип демократического централизма. Опять-таки впервые на уровне Конституции он был прописан в 1977 г., хотя использовался и ранее: "организация и деятельность Советского государства строятся в соответствии с принципом демократического централизма: выборностью всех органов государственной власти снизу доверху, подотчетностью их народу, обязательностью решений вышестоящих органов для нижестоящих. Демократический централизм сочетает единое руководство с инициативой и творческой активностью на местах, с ответственностью каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело" (ст. 3). На практике "демократизм" уступил "централизму", т.е. принципу подчинения нижестоящих органов вышестоящим (в отсутствие разделения властей и автономного местного самоуправления). Этот принцип позволил обеспечить управленческую субординацию и абсолютное доминирование центра.
Правила субординации закреплялись в законотворческом процессе, где было утверждено верховенство союзного законодательства (а это уже — обычная ситуация для федераций). Например, Конституция 1936 г. гласила, что "в случае расхождения закона союзной республики с общесоюзным действует последний". Субординация законодательства была подтверждена и в результате конституционной реформы 1977—1978 гг. Кстати, конституция союзной республики всегда принималась после принятия союзной конституции и на основе ее положений49. Далее по аналогичной схеме принимались конституции АССР. Например, после принятия Конституции СССР 5 декабря 1936 г. была принята Конституция РСФСР 21 января 1937 г., а затем АССР в составе РСФСР принимали свои конституции, утвержденные (что иллюстрирует правила субординации) Верховным советом РСФСР в 1940 г.
Властная вертикаль в СССР была обеспечена достаточно жестким образом. Президиум Верховного Совета СССР имел право отмены постановлений и распоряжений Совета министров РСФСР, советов министров АССР, решений и распоряжений всех нижестоящих советов депутатов трудящихся. В рамках РСФСР предполагалось, например, что Совет министров РСФСР направляет и проверяет работу советов министров автономных республик. В отношении органов исполнительной власти прочих регионов использовалась более жесткая формулировка: Совмин РСФСР руководит работой исполнительных комитетов соответствующих советов.
Советский федерализм предполагал разграничение полномочий между уровнями власти. Если сравнивать с мировой практикой, то использовалось сочетание либерального и установочного принципов. "Либеральность" состояла в том, что конституция СССР определяла только полномочия центра. Но в то же время не использовалась характерная для многих федераций формулировка, что все остальные полномочия принадлежат регионам. Тем более, что наряду с союзными республиками статус государственных образований имели и АССР. Поэтому конституция государственного образования на каждом уровне определяла свой круг полномочий. В конституции СССР определялись полномочия центра. Затем конституция РСФСР определяла полномочия РСФСР, конституция АССР — АССР. Разумеется, нижестоящий уровень не имел права записывать себе полномочия, зарезервированные за вышестоящим.
С содержательной точки зрения разграничение полномочий использовало три общераспространенных принципа. Во-первых, определялись сферы, специфи-
4' На первом этапе, когда границы региональной автономии не были еще определены столь четко, могли возникать конфликты между центром и республиками по поводу их конституций. Например, конституция Башкирской АССР, принятая в 1925 г., не была утверждена в центре.
ческие для каждого уровня власти. Во-вторых, в рамках отдельных сфер происходило деление структур на уровни соответствующего подчинения. В-третьих, в некоторых сферах центр оставлял за собой определение общих принципов, оставляя регионам реализацию текущих мер. Например, внешняя и военная политика всегда были зарезервированы за центром. Экономические субъекты были поделены по признаку общесоюзного и республиканского подчинения. Центр определял общие основы социальной политики (здравоохранение, образование и пр.), в то время как союзные республики занимались текущей социальной проблематикой.