- •Оглавление
- •Предисловие
- •Введение. Теоретические основы политической регионалистики
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •1 Глава. Теория и методология политической регионалистики
- •1.1 Региональная структура государства
- •1.1.1 Государство как территория
- •1.1.2 Регион и территориальная структура (геоструктура)
- •1.1.3 Регионализация в многосоставном обществе
- •1.1.4 Факторы и формы регионализации
- •1.1.5 Методология исследования регионализации
- •1.2 Географическое моделирование и региональный политический анализ
- •1.2.1 Географическое моделирование региональной структуры
- •1. Дуалистический подход.
- •2. Иерархический подход.
- •1.2.2 Диффузия политических инноваций
- •1.2.3 "Понимающая" политическая региона листика
- •3. Системный и структурно-функциональный подходы.
- •1.3 Государство как территориально-политическая система
- •1.3.1 Территориально-государственное строительство
- •1.3.2 Регион в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.3 Центр в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.4 Концептуализация баланса "центр — регионы"
- •1.3.5 Функционалистский подход к изучению баланса отношений "центр — регионы"
- •1.3.6 Понятие "региональная политика"
- •1.3.7 Содержание региональной политики
- •1.3.8 Подходы в региональной политике
- •1.3.9 Региональное участие и региональный политический процесс
- •1.4 Территориально-политическая спецификафедеративного государства
- •1.4.1 Понятие "федерализм"
- •2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.
- •1.4.2 Особенности федеративной территориально-политической системы
- •1.4.3 Концепции федерализма
- •Контрольные вопросы
- •2 Глава. Мировой опыт территориально-государственногостроительства
- •2.1 Административно-территориальное деление государства
- •2.1.1 Основные понятия
- •2.1.2 Факторы административно-территориального деления
- •2. Исторические факторы.
- •3. Демографические (социально-географические) факторы.
- •2.1.3 Формат административно-территориального деления
- •6. Заморские территории.
- •2.1.4 Топонимика административно-территориальных единиц
- •2.1.5 Морфология административно-территориального деления
- •2.1.6 Столичность в системе административно-территориального деления
- •2.1.7 Уровни административно-территориального деления
- •2.1.8 Сценарии реорганизации административно-территориального деления
- •2.1.9 Принципы изменения административно-территориального деления
- •2.1.10 Государственная юрисдикция на море
- •2.2 Политико-административные границы и пограничные споры
- •2.2.1 Основные понятия
- •2.2.2 Особенности политической лимологии
- •2.2.3 Процесс создания границы
- •2.2.4 Морфология границы
- •2.2.5 Пограничный спор как отражение конфликтав системе административно-территориального деления
- •2.3 Территориально-политическая децентрализация
- •2.3.1 Основные понятия
- •2.3.2 Децентрализация в унитарных государствах
- •2.3.3 Создание регионалистских государств
- •2.3.4 Постколониальные модели децентрализации
- •2.4 Современный сравнительный федерализм
- •2.4.1Компаративные исследования федерализма
- •2.4.2 Генезис федерализма и исторические модели федерализации
- •2.4.3 Факторы федерализации
- •2.4.4 Классификации федераций
- •2.4.5 Федератизм как форма федерализма
- •2.4.6 Федеративная трансформация
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •3Глава моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт
- •3.1 Общенациональныйтерриториально-политический контроль
- •3.1.1 Единство общенационального правового пространства
- •3.1.2 Территориальная сеть агентов центральной администрации.Прямое и непрямое федеральное администрирование
- •3.1.3 Специальные институты централизованного контроля и санкций в отношении региональной власти
- •3.1.4 Институт федеральной интервенции:определение интервентора и формальных поводов для интервенции
- •3.1.5 Непрямые санкции
- •3.2 Институты регионального влияния на общегосударственном уровне
- •3.2.1 Бикамерализм и региональные палаты
- •3.2.2 Иерархия палат и функциональные различия между ними
- •3.2.3 Способ формирования региональной палаты
- •3.2.4 Нормы регионального представительства
- •3.2.5 Другие формы обеспечения регионального представительства в парламентах федераций
- •3.2.6 Региональный бикамерализм в унитарных государствах
- •3.2.7 Другие формы регионального влияния в федерациях
- •3.2.8 Общераспространенные формы регионального влияния
- •3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти
- •3.3.1 Принципы разграничения полномочий
- •3.3.2 Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
- •3.3.3 Разграничение полномочий в экономике
- •3.3.4 Разделение полномочий по вопросам земли,недр и аграрного сектора
- •3.3.5 Разграничение полномочий в социальной сфере
- •3.3.6 Разграничение полномочий в инфраструктурных отраслях
- •3.3.7 Некоторые общие принципы разграничения полномочий
- •3.4 Региональная власть в современном государстве
- •3.4.1 Организация региональной власти
- •3.4.2 Модель выборного губернатора
- •3.4.3 Парламентская модель
- •3.4.4 Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)
- •3.4.5 Модель назначаемого губернатора
- •3.4.6 Монархическая модель
- •3.4.7 Швейцарская модель
- •3.4.8 Региональная власть в унитарном государстве
- •3.5 Местная власть в современном государстве
- •3.5.1 Концептуальные основы и существующая практика местного самоуправления
- •3.5.2 Территориальные субъекты местного самоуправления
- •3.5.3 Организация местной власти
- •3.5.4 Компетенция местной власти
- •Контрольные вопросы
- •4 ГлаваПолитико-историческое развитие российской системы "центр - регионы
- •4.1 Отношения "центр — регионы" в средневековой России
- •4.1.1 Конфедеративно-вотчинная модельXiii—xiVвв.
- •4.1.2 Переходная удельно-уездная модельXVв.
- •4.1.3 Земская модельXvIв.
- •4.1.4 Асимметрия в региональной политике в контексте управления инокультурной периферией
- •4.2 Отношения "центр — регионы" при династии Романовых
- •4.2.1 Переходная военно-административная модельXviIв.
- •4.2.2 Петровская модель региональной политики (губернская модель с элементами самоуправления)
- •4.2.3 Послепетровская централизация
- •4.2.4 Екатерининская модель региональной политики (обновленная губернская модель)
- •4.2.5 Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики
- •4.2.6 АлександрI: частичная децентрализация
- •4.2.7 НиколайI: новое упорядочение в системе
- •4.2.8 Земская модель АлександраIi
- •4.2.9 АлександрIii: новая частичная централизация
- •4.2.10 НиколайIi: потеря баланса в отношениях "центр — регионы"
- •4.3 Отношения "центр — регионы" в советский период
- •4.3.1 Февральская революция и ее последствия
- •4.3.2 Советы: от альтернативных органов самоуправленияк новой государственной власти
- •4.3.3 Октябрьская революция и рождение советского федерализма
- •4.3.4 Расколы российского пространства
- •4.3.5 Национально-государственный полицентризм и его преодоление
- •4.3.6 Суверенитет и территориально-политическая субординация в советском федерализме
- •4.3.7 Национально-территориальная автономия в рсфср
- •4.3.8 Региональное участие
- •4.3.9 Региональное и местное самоуправление
- •4.3.10 Территориальное экономическое планирование и управление
- •5 ГлаваРегиональная структура современной россии
- •5.1 Эволюция административно-территориального деления России
- •5.1.1 Дореволюционная система административно -территориального деления
- •5.1.2 Формирование новой системы административно-территориального деления в советский период
- •5.2 Современный федерализми политико-административная структура России
- •5.2.1 Влияние распада ссср на региональную структуру России
- •5.2.2 Современная политико-административная структура
- •5.2.3 Факторы формирования региональной структуры
- •5.2.4 Проблемы дробности административно-территориального деления и укрупнения регионов
- •5.2.5 Система федеральных округов
- •5.2.6 Принципы создания новых субъектов федерации
- •5.3 Статус субъектов федерациии проблема территориально-политической асимметрии
- •5.3.1 Определение статуса субъектов федерации
- •5.3.2 Национально-территориальная автономия и асимметрия
- •5.3.3 Особый статус российских республик
- •5.3.4 Статус автономных округов
- •5.3.5 Некоторые перспективы
- •5.4 Межрегиональные границы и пограничные споры в современной России
- •5.4.1 Правовые основы межрегиональных границ и их изменения
- •5.4.2 Межрегиональные пограничные споры
- •5.5 Экстерриториальные формыэтнической самоорганизации
- •6 ГлаваРегиональная политикаи баланс отношений "центр - регионы" в современной россии
- •6.1 Правовые основы региональной политики в России
- •2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
- •5. Принцип единства государственной власти.
- •6. Принцип разграничения полномочий.
- •7. Принцип автономии региональной и местной власти.
- •4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
- •6.2 Федеральный центркак субъект отношений "центр — регионы"
- •6.2.1 Президент России
- •6.2.2 Правительство России
- •6.2.3 Роль Федерального Собрания
- •6.2.4 Роль Конституционного суда
- •6.2.5 Роль судебных органов и прокуратуры
- •6.2.6 Роль групп влияния как субъектов региональной политики
- •6.3 Правовые механизмы и институты федеральноговмешательства и централизованного контроля
- •6.3.1 Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
- •6.3.2 Институты президентского влияния в региональной политике
- •6.3.3 Система ведомственных вертикалей
- •6.3.4 Отстранение губернаторов от должности
- •6.3.5 Роспуск региональных органов законодательной власти
- •6.3.6 Изъятие полномочий у региональной власти
- •6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне
- •6.4.1 Особенности российского бикамерализма
- •6.4.2 Эволюция Совета Федерации
- •6.4.3 Функции Совета Федерации в законотворческом процессе
- •3. Функция фильтра в законотворческом процессе.
- •6.4.4 Региональное и федеральное влияние в Совете Федерации
- •6.4.5 Консультативные органы регионального представительства
- •6.4.6 Региональный лоббизм на федеральном уровне
- •3. Государственная Дума.
- •6.4.7 Региональные интеграционные структуры
- •6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами
- •6.5.1 Правовые основы разграничения полномочий
- •2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
- •3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
- •6.5.2 Полномочия центра и регионов в России
- •2. Основы политического режима.
- •5. Экономика и социальная сфера.
- •6.5.3 Полномочия автономных округов
- •6.5.4 Договора о разграничении полномочий между центром и регионами
- •6.6 Экономическая региональная политикакак особая форма региональной политики
- •6.6.1 Роль экономической региональной политики в политическом процессе
- •6.6.2 Региональные финансовые ресурсы и их динамика
- •6.6.3 Финансовая зависимость регионов от центра
- •6.6.4 Адресная федеральная помощь
- •6.6.5 Особый экономический режим в регионах
- •6.6.6 Позиции регионов-лидеров
- •6.7 Моделирование отношений "центр — регионы" в России
- •6.7.1 Постсуверенизационная модель отношений 1991—1993 гг.
- •6.7.2 Модель 1994—1996 гг. (модель Ельцина — Черномырдина)
- •6.7.3 Модель 1997 г. (модель молодых реформаторов)
- •6.7.4 Модель 1998 г. (модель Примакова)
- •6.7.5 Модель рецентрализации 2000—2005 гг. (модель Путина)
- •6.7.6 Оптимизация отношений "центр — регионы" после 2005 г.
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •7 Глава региональная и местная власть в современной россии
- •7.1 Системы региональной власти
- •7.2 Исполнительная власть в субъектах федерации
- •7.2.1 Исполнительная власть в республиках
- •7.2.2 Модели исполнительной власти в республиках
- •7.2.3 Исполнительная власть в других регионах России
- •7.2.4 Основные параметры института губернатора
- •1. Наименование должности.
- •5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
- •7.3 Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ
- •7.3.1 Структура региональной исполнительной власти
- •7.3.2 Институт вице-президента (вице-губернатора)
- •7.3.3 Институт регионального правительства
- •7.4 Законодательная (представительная) власть в субъектах федерации
- •7.4.1 Основные параметры института региональногозаконодательного собрания
- •1. Наименование органа законодательной власти.
- •2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
- •3. Порядок избрания законодательных собраний.
- •4. Срок полномочий.
- •5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
- •6. Ограничительные цензы.
- •7.4.2 Разделение властей и система сдержеки противовесов в российских регионах
- •7.5 Системы местной власти
- •7.5.1 Конституционные принципы организации местного самоуправления
- •7.5.2 Формирование местного самоуправления в современной России
- •7.5.3 Территориальный формат местного самоуправления
- •7.5.4 Формирование органов местного самоуправления
- •7.5.5 Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления
- •7.5.6 Нормы ответственности местного самоуправления перед государством
- •7.5.7 Формы горизонтальной интеграции муниципальных образований
- •7.5.8 Территориальное общественное самоуправление
- •7.6 Политические конфликты в российских регионах
- •7.6.1 Подходы к изучению региональных конфликтов в России
- •7.6.2 Конфликт между губернаторами и законодательными собраниями
- •7.6.3 Конфликт между губернаторами и местным самоуправлением
- •7.6.4 Конфликт "губернаторы против «федералов»"
- •7.6.5 Партийное и корпоративное измерение региональной конфликтности
- •8 Глава. Расстановка политических сил в регионах россии (региональные элиты,группы влияния и политические режимы)
- •8.1 Региональные элиты
- •8.1.1 Основные понятия
- •8.1.2 Структурные трансформации региональной элиты
- •8.1.3 Этапы обновления региональной элиты
- •8.2 Основы регионального политического анализа
- •8.2.1 Изучение региональной политической ситуации
- •8.2.2Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации
- •8.2.3 Региональные политические режимы
- •8.3 Региональные политические режимы и политическая ситуация в республиках15
- •8.4 Региональные политические режимы и политическая ситуация в прочих субъектах федерации
- •8.4.1 Северо-Западный федеральный округ
- •8.4.2 Центральный федеральный округ
- •8.4.3 Приволжский федеральный округ
- •8.4.4 Южный федеральный округ
- •8.4.5 Уральский федеральный округ
- •8.4.6 Сибирский федеральный округ
- •8.4.7 Дальневосточный федеральный округ
- •Литература
- •Заключение. Прикладная политическая регионалистика
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Приложение
3.1.3 Специальные институты централизованного контроля и санкций в отношении региональной власти
Третьим направлением территориально-политического контроля является создание специальных институтов централизованного контроля и санкций в отношении региональной власти. В государствах, использующих централизованную модель регионального управления, данная проблема решается проще всего. Поскольку центр назначает региональных чиновников, постольку он может отстранить от должности тех, кто не справляется с поставленными задачами в соответствии с формализованными на уровне законодательства или неформальными критериями.
Наибольшую проблему представляет формирование этой системы в федеративном государстве, где на региональном уровне действует выборная власть, отождествляемая с реализацией региональных интересов и самоуправлением. Необходимость решения общенациональных задач и поддержания политической стабильности требует создания институтов, позволяющих контролировать региональную власть и применять санкции в ее отношении. В этой связи говорят об институтах федерального вмешательства. В более широком смысле, включая в рассмотрение унитарные государства, следует говорить об институтах централизованного контроля.
Федеральное вмешательство можно определить как систему мер, используемых федеральным центром для контроля за функционированием органов регионального самоуправления и предполагающих, в частности, санкции в отношении этих органов, временное ограничение или отмену самоуправления.
Обычно федеральное вмешательство используется в особых ситуациях, связанных с этнополитической нестабильностью (особенно вооруженными межнациональными конфликтами), когда региональные власти не в состоянии восстановить порядок, или вопиющей коррупцией региональных властей, когда региональное управление теряет эффективность и оказывается скомпрометированным. Понятно, почему институты федерального вмешательства востребованы прежде всего в неустойчивых федерациях.
Мировая практика позволяет говорить о большом наборе "мягких" и "жестких" форм федерального вмешательства.
1. Кадровый контроль предполагает определенные формы централизованного контроля за формированием выборных органов регионального самоуправления.
Например, в Мексике результаты региональных выборов должны быть утверждены федеральным правительством, что теоретически делает возможным непризнание их результатов.
2. Ответственность и подотчетность региональной власти перед центром. Так, в Австрии примечателен такой символический факт, как принесение губерна тором клятвы на федеральной конституции, которая принимается федеральным президентом.
Подотчетность выборных губернаторов перед центром специально разработана в новой венесуэльской конституции 1999 г. Она предполагает, что губернаторы ежегодно представляют публичный отчет о своей деятельности Главному ревизору и выступают с докладом перед Законодательным Советом и Советом по планированию и координации государственной политики. При этом роль агента федерального правительства с функциями главного контролера в штате выполняет местное ревизионное управление.
3. Утверждение или отмена региональных нормативных актов. Примеры рас сматривались выше, когда речь шла о способах, которые позволяют поддерживать единство общенационального правового пространства. Эти нормы предполагают, что региональный нормативный акт может быть отменен соответствующей компе тентной инстанцией (например, Верховным судом в странах Латинской Америки) в случае установленного ею противоречия национальной конституции.
Распространена ситуация, когда наиболее важные нормативные акты не вступают в силу без одобрения федеральных властей. В унитарной Финляндии все нормативные акты, принимаемые парламентом Аландских островов, вступают в силу только после одобрения национальными властями. В Швейцарии, которая считается одной из самых децентрализованных федераций, конституции кантонов подлежат одобрению парламентом страны.
4. Более жесткие формы централизованного контроля связаны с применени ем санкций в отношении выборных органов регионального самоуправления.
Одной из таких санкций может быть роспуск региональной легислатуры, который может производиться в соответствии с более сложной или простой процедурой. Например, в Австрии президент имеет право распустить ландтаг (представительный орган регионального самоуправления) по просьбе федерального правительства и с согласия двух третей бундесрата (палаты австрийского парламента, представляющей интересы регионов).
Аналогичные санкции в унитарных государствах могут быть предусмотрены для представительных органов местного самоуправления. Во Франции местные советы могут быть распущены президентским указом. Такие же санкции в отношении представительных органов местного самоуправления используются и в федеративных государствах (Мексика, Индия и др.).
Другим объектом федерального вмешательства и связанных с ним санкций может быть всенародно избранный губернатор. Санкции предполагают его смещение с должности и назначение лица, временно исполняющего губернаторские обязанности.
В этой связи интересен пример Мексики с ее институтом временных губернаторов. Острые конфликты между ветвями власти, сделавшие недееспособным региональное самоуправление в штатах Юкатан и Коауила в 1872 и 1873 гг. соответственно, вызвали реформу конституции в 1874 г. Мексиканское законодательство квалифицирует острую конфликтную ситуацию во властных структурах на региональном уровне как "исчезновение из пределов штата всех конституционных властей". После реформы законодательства в 1874 г. было решено, что в таком случае мексиканский Сенат провозглашает наличие оснований для назначения временного губернатора. Мексиканские штаты сами согласились с такой нормой, и их конституции часто предполагают назначение временных губернаторов.
Волна губернаторских назначений была характерна для Мексики после принятия конституции 1917 г., которая описывает соответствующую процедуру федерального вмешательства (эта конституция действует до сих пор). В соответствии с конституцией Мексики решение о назначении временного губернатора принимает Сенат, выбирая одну из трех кандидатур, предложенных президентом страны. Важно отметить, что временный губернатор не имеет права участвовать в новых губернаторских выборах, и его задачей видится сохранение конституционного порядка на время подготовки этих выборов.
Наряду с конфликтами между ветвями власти другим важным поводом для отстранения губернаторов в Мексике была их коррупция. Расследование фактов коррупции, заведение уголовных дел и соответствующие решения федеральных властей позволили сместить ряд губернаторов мексиканских штатов: несколько важных прецедентов отмечается на протяжении всего XX в.
5. Институт прямого президентского правления является жестким механизмом федерального вмешательства. В этой ситуации органы регионального самоуправления распускаются или временно отстраняются от власти, и центр осуществляет прямое управление территорией. Институт прямого президентского правления может быть связан с официальным введением в регионе чрезвычайного положения, которое означает особый правовой режим в регионе с предусмотренными законом ограничениями политических свобод.
Данный институт федерального вмешательства наиболее характерен для таких стран, как Индия и Пакистан, где во многих регионах отмечается острая этно-политическая нестабильность. В этой связи можно говорить об индо-пакистанской модели федерального вмешательства.
Поводом для введения президентского правления в каком-либо штате Индии является невозможность управления этим штатом в соответствии с конституцией. Если ситуация квалифицируется таким образом, президент страны берет на себя все или часть функций региональной администрации, а также может передать законодательные функции региональной легислатуры национальному парламенту. Другими словами, федеральное вмешательство предполагает, что общенациональные органы власти, как исполнительные, так и законодательные, временно выполняют функции регионального самоуправления. При этом президент своим декретом вводит в этом штате чрезвычайное положение.
Введение режима президентского правления в индийском штате возможно с существенными ограничениями. Этот режим может действовать не более трех лет. Решение президента (который в индийской политической системе выполняет скорее представительские функции) должен одобрить национальный парламент, сделав это в течение двух месяцев. После этого парламент страны должен подтверждать данное решение каждые полгода.
С одной стороны, очевидно, что режим президентского правления в соответствии с индийским законодательством предназначен для крайних случаев, например, связанных с режимом чрезвычайного положения. С другой стороны, введение президентского правления нередко использовалось в Индии в контексте политической борьбы между основными партиями. Например, в 1977 г. оно было введено сразу в девяти штатах, где правительства, контролируемые партией "Индийский национальный конгресс", не подали в отставку после победы на общенациональных выборах Джаната парта.
Кроме того, в Индии существует "облегченный" порядок федерального вмешательства, не предполагающий "крайние" формы чрезвычайного положения и прямого президентского правления. Региональная власть в штате может быть взята под контроль центра по решению Совета штатов — региональной палаты индийского парламента. Такое решение может действовать один год.
Похожее законодательство действует и в соседнем Пакистане. Введение президентского правления означает, что действие конституции на территории провинции приостанавливается. В этой ситуации президент страны может взять на себя функции главы региона, а парламент страны — функции регионального парламента. Однако продолжительность президентского правления в Пакистане предусмотрена на период не более шести месяцев. В то же время наиболее жесткая форма прямого управления регионом — чрезвычайное положение, введение которого, как правило, связано с вооруженными конфликтами и передачей власти в руки военной администрации, может продлеваться.
Как показывает анализ, введение санкций в отношении региональной власти и (или) принятие федеральной властью на себя ее функций возможно при соблюдении ряда условий.
• Во-первых, наличие юридически квалифицируемых особых обстоятельств, которые не позволяют региональным властям выполнять свои функции.
Во-вторых, временный характер процедуры, которая может быть использована до истечения негативного воздействия чрезвычайных обстоятельств, причем сохранение этих обстоятельств должно официально подтверждаться с определенной периодичностью.
В-третьих, введение санкций не означает смену политического режима в регионе, а только устранение тех конкретных органов власти, которые создали чрезвычайную ситуацию (или не справились с таковой). Вслед за этим через определенное время в регионе должны пройти новые выборы.