3.5 Местная власть в современном государстве

Под местной властью здесь условимся понимать власть на более низком управлен­ческом уровне, чем региональная власть (условно ассоциируемая с ATE первого по­рядка). В качестве синонима можно также использовать понятие "муниципальная власть".

В политической регионалистике государство принято рассматривать как "слоеный пирог". Публичная власть в нем делится как на ветви, так и на террито­риальные уровни. "Слоистая" структура появляется эволюционно, в результате функционально-ролевой дифференциации публичной власти (возникновение вет­вей власти) и упорядочения отношений между центром и регионами, взаимной увязки общенациональных и местных интересов (территориальные уровни власти). Нередко в современных работах муниципальная власть рассматривается как четвер­тая власть, наряду с исполнительной, законодательной и судебной. В этом есть своя доля правды, поскольку муниципальная власть может быть функционально обо­соблена от "классических" ветвей власти. Хотя было бы правильнее считать ее одним из территориальных уровней власти.

Важной проблемой является соотношение регионального и местного уровней власти. Если в демократическом унитарном государстве самоуправление сосредо­точено в основном на местном уровне (хотя в русле децентрализации развивается и на уровне регионов), то в федерации самоуправление действует и на региональном, и на местном уровне. Некоторые федерации специально подчеркивают трехуров­невую управленческую модель, которую они используют, с выделением общенацио­нального, регионального и муниципального уровней³⁴ (пример Бразилии). Разви-

³⁴ Речь идет о базовых уровнях. Их не следует путать с управленческими уровнями, которых в конкретном случае местной власти может быть несколько.

тие сильного и независимого местного самоуправления акцентировано в Мекси­ке (штаты делятся на свободные муниципии).

В то же время отмечается сходство федеративных государств с унитарными в том, что касается моделей организации местной власти. Все основные модели мест­ного самоуправления имеют примеры, связанные как с федеративными, так и с унитар­ными государствами {см., например: [Барабашев, 1996; Черкасов, 1998]).

3.5.1 Концептуальные основы и существующая практика местного самоуправления

Ключевая проблема местного самоуправления как политического института связана с балансом отношений между центром и локальным сообществом. В многочисленных источниках очень по-разному трактуются отношения между местным самоуправле­нием и государственной властью. Распространены попытки их противопоставле­ния и даже идеализации первого в противовес второму. Характерно и противопос­тавление местного самоуправления власти государственной бюрократии. В этой связи крайне важно дать ответ на вопрос, что же собой представляет самоуправле­ние в рамках государства, как на концептуальном и практическом уровне решается проблема отношений между государством и структурами местного самоуправления.

Небольшой экскурс в теорию местного самоуправления позволяет выявить развитие научной мысли в рамках двух противоборствующих школ.

Изначально в основу теории местного самоуправления были заложены идеи эпохи Просвещения — общественного договора, естественных прав личности, ав­тономной общины, представительного правления, разделения властей. Самоуправ­ление понималось как естественное, неотъемлемое право суверенной общины, сложившейся до образования современного национального государства (например, в таком ключе рассуждал Ж.-Ж. Руссо, говоривший о естественных правах общины). Логично, что эта теория нашла своих сторонников на Американском континенте, где развивались процессы нового государствообразования. Отсюда, например, мыс­ли Т. Джефферсона о "республиках в миниатюре", самоуправляющихся поселениях, активно пользующихся институтами прямой демократии. Заметим, что развитие теории местного самоуправления шло в том же русле, и во многом в тех же странах, где одновременно и параллельно развивалась теория федеративных отношений.

Создание общественной теории самоуправления³* повлияло на все дальней­шие споры по поводу местного самоуправления и его отношений с государством.

³⁵ Общественную теорию самоуправления часто возводят к одному из отцов-осно­вателей либерализма Дж. Локку, ее последователем был Г. Арене, а среди отечественных дореволюционных исследователей — А. Васильчиков.

Оно предопределило и идеализацию общинного самоуправления, эмоционально по­ложительную оценку его действий в противостоянии с государством-Левиафаном. Такие оценки проскальзывают у многих современных авторов.

В то же время анализ открывает множество пробелов в общественной теории местного самоуправления. Идеально-типические ситуации, которые рассматривали ее авторы, встречались не столь часто в мировой истории. Действительно, практиче­ски невозможно выявить ситуации, когда самоуправляющаяся община предшество­вала государству, когда последовательно происходило объединение индивидов в общины, а общин — в государства. Кроме того, правом на самоуправление в истории обычно пользовалось не все население, а скорее элитные группы³⁶.

Развитие этатистских доктрин, связанных с формированием национальных государств и неизбежной субординацией в рамках территориально-политических систем, привело к появлению в XIX в. государственной теории самоуправления*''. В соответствии с этой теорией местное самоуправление не отделяется от государства и государственной власти и рассматривается как функциональная подсистема го­сударственной власти. Одновременно возникла общинно-хозяйственная доктрина. Она рассматривает муниципалитеты как инструмент вышестоящей власти в вопро­сах государственного значения и ограничивает их самостоятельность частными воп­росами компактных корпораций, сложившихся на местах (см., например: [Бара-башев, 1996]).

Вообще дискуссия между сторонниками общественной и государственной теории представляется малопродуктивной. Ведь любая компактная община — это полития, в которой всегда есть определенная организация властных отношений. Поэтому она может представлять собой небольшое государство (пример — грече­ский полис) или протогосударство. В свою очередь, любое государство — это сис­тема местных общин. Возникло ли государство путем добровольного объединения этих общин и передачи полномочий центру — не столь важно для современной практики. Действительно, процесс создания США сильно повлиял на развитие теории общественного договора, также как и на развитие теории "классического" федерализма³⁸. Однако контрактная (договорная) форма образования государства с исторической точки зрения далеко не единственная. И именно государственная идентичность является основной территориально-политической идентичностью в современном мире.

³⁶ Как видно, "идеальная" теория местного самоуправления с позиций политической регионалистики идентична "идеальной" теории федерализма.

" Ее авторами считаются Р. Гнейст и Л. Штейн в XIX в., а в отечественной традиции — В. Безобразов, А. Градовский, Н. Коркунов и Н. Лазаревский.

³⁸ Обе теории практически идентичны с точки зрения их отношения к истории и со­держанию процессов территориально-государственного строительства. Они делают акцент на формировании государства по принципу "снизу вверх".

Разрешая противоречие между "общественным" и "государственным" под­ходом, было бы правильнее исходить из концепции многоуровневых территориаль­но-политических систем, принятой в политической регионалистике. Частью этой территориально-политической системы является тот уровень, на котором развива­ется местное самоуправление. Было бы неверным рассматривать его отдельно от государства и государственной власти, а их противопоставление выглядит и вовсе надуманным.

Развитие современного государства не могло не войти в противоречие с идеями общественного договора, которые стали восприниматься как наивные и архаичные. В некоторых американских источниках прямо указывается, что теория неотъемлемого права на местное самоуправление мертва, что ни одно местное уп­равление не является действительным самоуправлением. Все дело в точке отсчета. Действительно, и в федерализме есть свой парадокс, когда объединение американ­ских колоний описывается как процесс централизации, тогда как результатом этого процесса стало формирование весьма децентрализованного государства. Было бы не­правильным рассматривать демократическое государство, где имеется выборность органов власти на всех уровнях, как врага местного самоуправления, попирающего самоуправленческие начала. Речь идет просто об интересах государства как едино­го целого, как системы, что предполагает нормальную функциональную суборди­нацию и неизбежную частичную формализацию иерархии между уровнями власти.

Противоречивое развитие теории местного самоуправления привело на прак­тике к развитию двух его основных типов. Англосаксонский тип, который также называют партнерской моделью, ближе к идеалам общественной теории (США, Ве­ликобритания и др.). Однако, как убедительно доказывает Г. Барабашев, развитие этой модели в США шло при постоянном усилении государственного вмешатель­ства. Ведь именно в США были созданы основы государственной теории местного самоуправления — как реакция на противоречие между идеалами общественной тео­рии и потребностями укрепляющегося государства^. Континентальный тип мест­ного самоуправления, классическим примером которого служит унитарная Фран­ция, еще ближе к государственной теории.

Возникает вопрос, в чем своеобычность именно местного самоуправления и чем оно отличается от других форм субнационального управления.

По мнению германского юриста Г. Еллинека, "самоуправление — это госу­дарственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональны­ми государственными должностными лицами, — управление, которое в противо-

³⁹ Опять же напрашивается аналогия с американским федерализмом, история кото­рого также рассматривается как усиление властной иерархии, укрепление центра при со­хранении за штатами достаточно больших полномочий. Весь вопрос, на самом деле, в по­иске оптимального баланса общегосударственных и местных интересов.

положность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц" (цит. по: [Абрамов, 1997, с. 120]). Н. Лазаревский дает сходное определение собственно местного самоуправления: "Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность мест­ных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, сознавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением" (цит. по: [Абрамову, 1997, с. 120]).

Из этих определений (конечно, обусловленных развитием государственной теории) следует, что территориальное самоуправление и в частности местное само­управление — это все равно формы управления, которые не могут рассматриваться в отрыве от государства и государственной власти. Признаками самоуправления видятся его гарантированная государством самостоятельность и выполнение власт­ных функций выборными лицами, представляющими те или иные слои населения.

Самоуправление — это выборная субнациональная власть, обладающая автоно­мией от общегосударственной власти и определенной компетенцией, оно возможно на любом субнациональном уровне. Местное самоуправление более тяготеет к компакт­ным локальным сообществам, к отдельным поселениям, небольшим территориям.

Верно то, что общенациональные и региональные интересы складывались в результате синтеза множества местных интересов в том виде и в том количестве, в каком они существовали на данной территории. Потребность в самоуправлении на местах возникает по двум причинам:

• частичное несоответствие особых местных интересов общенациональным и региональным, что влечет за собой потребность в их реализации местными силами.

• дифференциация публичной власти, в результате чего происходит распре­деление функций (полномочий) между территориальными уровнями власти.

Таким образом, встает серьезный вопрос, насколько оправдано отделение государственной власти и местного самоуправления, и рассмотрение последнего вне этой системы. В реальности местное самоуправление сложно отделить от государства как системы властных учреждений. Исходная теоретическая проблема отношений между уровнями власти, между государством и местным самоуправлением также во многом снимается с помощью концепции взаимозависимости центральных и местных властей (одним из ее авторов считается Р. Роде, см.: [Черкасов, 1998, с. 117]).

Наряду с рассмотренной выше проблемой расхождения теории и практики отношений между местным самоуправлением и государством существует проблема востребованности местного самоуправления, аналогичная неоднократно описанной нами проблеме артикуляции региональных интересов. На Западе оно развивалось эволюционно, его основа возникла еще в Средние века. То же английское граф­ство — явление с глубокой историей. Только управление этим сообществом на про­тяжении веков менялось, пока не сложилась современная система местного управления. Инициатива снизу была активно задействована в США, где территории по­лучили право разработки и принятия на референдумах своих хартий самоуправления (кстати, при обязательном одобрении государством — легислатурой штата). Но дви­жение за "гомруль" (home rule) было далеко не повсеместным.

В современном мире востребованность местного самоуправления прямо зави­сит от развития гражданского общества. Именно горизонтальные социальные связи, не опосредованные государством, способствуют формированию местных интересов и их дальнейшей артикуляции. От государства может быть отделена не местная власть, а совокупность местных интересов, которые затем пытаются реализоваться через органы самоуправления. В то же время уровень артикуляции этих интересов очень сильно различается в зависимости от уровня развития гражданского общест­ва, особенностей политической культуры и политической географии.

Причем, как показывает опыт, одной самоорганизации общества бывает не­достаточно для организации полноценного самоуправления. Необходимы обще­распространенные политические институты самоуправления, предусмотренные на­циональным законодательством. Нередко государство само предлагает их обществу или воздействует на общество с целью их большего упорядочения, стандартизации. Аналогично территориальный формат местного самоуправления возникает в про­цессе не добровольного объединения местных сообществ, а административно-тер­риториального деления, проводимого сверху — с учетом реальной ситуации на мес­тах (см. ниже). Распространены случаи, когда местное самоуправление создается и предлагается обществу государством как цельный политический проект в процессе децентрализации. Это — нормальная форма диалога между государственной вла­стью и локальными сообществами (или хотя бы учета государством реальной си­туации на местах), которая позволяет создать вполне жизнеспособные органы и территориальные ячейки местного самоуправления.

Еще одна близкая проблема — это эффективность самоуправления. Общест­венная теория не позволяет дать ответ на этот вопрос, во многом исходя из пред­ставления о само собой разумеющейся эффективности самоуправления в местном сообществе, понимающем свои интересы и т.п. В действительности далеко не всег­да местное сообщество имеет артикулированные политические интересы, а если их нет, то и местное самоуправление получает сугубо функциональный смысл (диф­ференциация публичной власти по вертикали), и его рамки задаются государством. Со своей стороны государству необходима организация власти на низовом уровне, причем организация регулярная, повсеместная и целостная, а не та, которая явля­ется слепком реально существующей картины местных интересов (которые отлича­ются от места к месту не только по содержанию, но и по степени выраженности — вплоть до почти полного отсутствия).

Бросается в глаза тот факт, что в международной практике чаще используется понятие "местное управление", а не "самоуправление". Причем термин "local go•eminent" (т.е. местное управление) характерен как раз для англосаксонского типа честного самоуправления. В некоторых источниках он считается более широким, чем местное самоуправление. Здесь надо понимать, что управление не обязательно означает подчинение одного субъекта другому, и местное управление не есть цент­рализованное управление посредством агентов центрального правительства. Элемен­ты самоуправления возникают в случае выборности органов власти: такое местное управление автоматически становится самоуправлением. В то же время местное управление может рассматриваться как более широкое понятие, чем местное само­управление, в случае, если в него включаются органы централизованного управления.

Итак, эффективная территориально-политическая система, позволяющая .■честь и увязать местные интересы в рамках единого государства, предполагает нали­чие баланса отношений между центром и местными сообществами. Это означает выборность местной власти (в том или ином виде) и ее самостоятельность в делах местного значения. Централизованно определяется (и по необходимости меняется) объем местной компетенции, а также обеспечивается проведение местными вла­стями политики, соответствующей общегосударственным интересам. Конечным ре­зультатом становится своего рода "асимметричное партнерство" центра и местных сообществ.

Еще одна общая проблема местного самоуправления связана с противоречием между профессионализмом и выборностью местной власти. Самоуправление предпо­лагает формирование выборных органов власти из людей, не обязательно являющих­ся профессиональными управленцами. Главнейший признак самоуправления — это выборность.

Однако в соответствии с современными представлениями публичная власть отделена от общества, что делает ее более эффективной. В этой ситуации на муни­ципальном уровне неизбежно появляется собственная бюрократия, которая при­звана обеспечивать должный управленческий профессионализм. Главным центром ее влияния становится исполнительно-распорядительный орган, что одновременно означает и разделение властей на муниципальном уровне. Иными словами, осуще­ствляется переход от прямой демократии к власти муниципальных менеджеров, ко­торых население может даже и не выбирает. Не случайно профессионализм вос­принимается как необходимое качество депутата и тем более мэра. Правила игры повсеместно предполагают, что профессиональный мэр, наилучшим образом соот­ветствующий интересам большинства граждан, подбирает профессиональную ко­манду для решения местных социально-экономических проблем⁴⁰. Следствием функ-

⁴⁰ Интересно в этой связи указать на принципы подбора муниципальных кадров в США. Здесь говорят о двух конкурирующих системах — "spoils system" и "merit system". Первая предполагает, что победившая на выборах партия набирает в команду своих людей. Вторая больше ориентирована на тестирование профессиональных качеств вне зависимо­сти от партийных симпатий. В обеих системах есть своя логика. Конечно, идеален их син­тез, хотя он не всегда возможен.

ционально-ролевой дифференциации местной власти становится процесс депар-таментализации. Он предполагает создание отраслевых и функциональных депар­таментов в рамках исполнительно-распорядительного органа⁴¹.

Таким образом, проблема "профессионализм — дилетантизм" решается че­рез пересмотр основ местного самоуправления, переход от прямых к косвенным формам. Тогда самоуправление может пониматься как выборы населением профес­сиональных политиков и чиновников, наилучшим образом способных (по мнению ситуативно сложившегося в местном сообществе большинства) реализовать мест­ные интересы.

Существенные противоречия связаны в этом контексте и с определением объ­ема самоуправления. Приоритет самостоятельности местного сообщества входит в противоречие с уровнем профессионализма местной власти, с ее ответственностью и наличием финансово-экономических ресурсов.

Результатом этого противоречия становится типичное недоверие центральной власти к органам местного самоуправления. По словам Г. Барабашева, муниципаль­ные учреждения становятся пунктами противоречий между центром и периферией [Барабашев, 1996, с. 17]. Этим обусловлено появление целого ряда форм централи­зованного контроля за деятельностью местного самоуправления. В Великобритании (при партнерской модели!) такими формами считаются прямое регулирование, санкционирование, инструктирование, контроль и инспекция. Местное самоуправ­ление неизбежно несет двойную ответственность — перед избирателями (и их пони­манием местных интересов) и перед вышестоящей властью, "по определению" обес­печивающей "позитивный синтез" местных интересов в общенациональные.

Общераспространенной проблемой является экономическая состоятельность местных сообществ. Здесь характерны просто огромные различия. Как показывает опыт, даже вопросы местного значения в большинстве случаев не могут решаться без государственной помощи. Местные сообщества по определению невелики, компактны, а значит, как правило, экономически слабы. Поэтому возникает во­прос, какие полномочия они на самом деле способны выполнять, обеспечивая их собственными ресурсами. Ресурсное обеспечение политической автономии обыч­но невозможно, и в случае каждого конкретного государства необходимо найти оптимальный объем полномочий, которые местные сообщества способны реализо­вать. При этом огромные географические различия между ними все равно не по­зволят вывести большинство из них на "самоокупаемость". Поэтому государство вынуждено или дифференцировать объем полномочий в зависимости от ресурсной базы муниципалитета, или обеспечивать экономически слабые муниципалитеты

⁴¹ Например, в США типичными являются отраслевые департаменты — полиции, общественных работ, коммунального хозяйства, просвещения, здравоохранения, социаль­ного обслуживания, парков и развлечений, пожарной охраны, реже — жилищ. Также созда­ются функциональные департаменты — финансовый, юридический, кадровый. Но для мел­ких муниципалитетов характерна более простая структура.

финансовой помощью. В мировой практике активнее развивается второй вариант: западные страны уважительно относятся к исторически сложившейся структуре местных сообществ, осторожно экспериментируют с их статусным неравенством (неизбежным при дифференцированной передаче полномочий), что влечет за со­бой необходимость значительного субсидирования мелких образований.

В частности, в Англии, начиная с 1950-х гг., в структуре доходов муниципа­литетов преобладают правительственные субсидии. В США их доля до Первой ми­ровой войны составляла 94%, и лишь потом начала снижаться. Собственные дохо­ды муниципалитетов в Италии составляют лишь 15% их доходов, в Японии — одну треть. Во Франции ситуация лучше, но и там доля субсидий весьма велика: в ком­мунах она составляет 35%.

В собственных доходах муниципалитетов обычно преобладают местные на­логи, главным из которых в США и Великобритании является имущественный на­лог. Позиционирование этого налога как местного наилучшим образом соответству­ет концепции местного самоуправления (местное сообщество составляют собствен­ники имущества). Однако на практике этого и других налогов, а также неналоговых доходов недостаточно, чтобы обеспечить реализацию местных полномочий. Опыт показывает, что вопросы местного значения не могут решаться без государствен­ной помощи. Таким образом, существует "ловушка местного самоуправления", свя­занная с его слабым ресурсным самообеспечением. Это, в свою очередь, резко огра­ничивает его реальную политическую автономию, создает зависимость от выше­стоящих властных уровней.

Подводя итоги, заметим, что общественная теория местного самоуправле­ния в современных реалиях выглядит устаревшей. В реальности такие типичные проблемы, как слабая артикуляция местных интересов, экономическая несостоя­тельность местного сообщества, непрофессиональное управление, снижение инте­реса к прямой демократии делают неизбежным включение местного самоуправле­ния в единую многоуровневую систему властных отношений в государстве. В то же время это ни в коем случае не означает принижение роли местного самоуправле­ния. Наоборот, оно является неотъемлемым признаком демократического государ­ства. Более того, в отличие от федерализма, именно местное самоуправление явля­ется общераспространенной формой регулирования баланса между центром и ре­гионами.