- •Оглавление
- •Предисловие
- •Введение. Теоретические основы политической регионалистики
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •1 Глава. Теория и методология политической регионалистики
- •1.1 Региональная структура государства
- •1.1.1 Государство как территория
- •1.1.2 Регион и территориальная структура (геоструктура)
- •1.1.3 Регионализация в многосоставном обществе
- •1.1.4 Факторы и формы регионализации
- •1.1.5 Методология исследования регионализации
- •1.2 Географическое моделирование и региональный политический анализ
- •1.2.1 Географическое моделирование региональной структуры
- •1. Дуалистический подход.
- •2. Иерархический подход.
- •1.2.2 Диффузия политических инноваций
- •1.2.3 "Понимающая" политическая региона листика
- •3. Системный и структурно-функциональный подходы.
- •1.3 Государство как территориально-политическая система
- •1.3.1 Территориально-государственное строительство
- •1.3.2 Регион в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.3 Центр в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.4 Концептуализация баланса "центр — регионы"
- •1.3.5 Функционалистский подход к изучению баланса отношений "центр — регионы"
- •1.3.6 Понятие "региональная политика"
- •1.3.7 Содержание региональной политики
- •1.3.8 Подходы в региональной политике
- •1.3.9 Региональное участие и региональный политический процесс
- •1.4 Территориально-политическая спецификафедеративного государства
- •1.4.1 Понятие "федерализм"
- •2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.
- •1.4.2 Особенности федеративной территориально-политической системы
- •1.4.3 Концепции федерализма
- •Контрольные вопросы
- •2 Глава. Мировой опыт территориально-государственногостроительства
- •2.1 Административно-территориальное деление государства
- •2.1.1 Основные понятия
- •2.1.2 Факторы административно-территориального деления
- •2. Исторические факторы.
- •3. Демографические (социально-географические) факторы.
- •2.1.3 Формат административно-территориального деления
- •6. Заморские территории.
- •2.1.4 Топонимика административно-территориальных единиц
- •2.1.5 Морфология административно-территориального деления
- •2.1.6 Столичность в системе административно-территориального деления
- •2.1.7 Уровни административно-территориального деления
- •2.1.8 Сценарии реорганизации административно-территориального деления
- •2.1.9 Принципы изменения административно-территориального деления
- •2.1.10 Государственная юрисдикция на море
- •2.2 Политико-административные границы и пограничные споры
- •2.2.1 Основные понятия
- •2.2.2 Особенности политической лимологии
- •2.2.3 Процесс создания границы
- •2.2.4 Морфология границы
- •2.2.5 Пограничный спор как отражение конфликтав системе административно-территориального деления
- •2.3 Территориально-политическая децентрализация
- •2.3.1 Основные понятия
- •2.3.2 Децентрализация в унитарных государствах
- •2.3.3 Создание регионалистских государств
- •2.3.4 Постколониальные модели децентрализации
- •2.4 Современный сравнительный федерализм
- •2.4.1Компаративные исследования федерализма
- •2.4.2 Генезис федерализма и исторические модели федерализации
- •2.4.3 Факторы федерализации
- •2.4.4 Классификации федераций
- •2.4.5 Федератизм как форма федерализма
- •2.4.6 Федеративная трансформация
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •3Глава моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт
- •3.1 Общенациональныйтерриториально-политический контроль
- •3.1.1 Единство общенационального правового пространства
- •3.1.2 Территориальная сеть агентов центральной администрации.Прямое и непрямое федеральное администрирование
- •3.1.3 Специальные институты централизованного контроля и санкций в отношении региональной власти
- •3.1.4 Институт федеральной интервенции:определение интервентора и формальных поводов для интервенции
- •3.1.5 Непрямые санкции
- •3.2 Институты регионального влияния на общегосударственном уровне
- •3.2.1 Бикамерализм и региональные палаты
- •3.2.2 Иерархия палат и функциональные различия между ними
- •3.2.3 Способ формирования региональной палаты
- •3.2.4 Нормы регионального представительства
- •3.2.5 Другие формы обеспечения регионального представительства в парламентах федераций
- •3.2.6 Региональный бикамерализм в унитарных государствах
- •3.2.7 Другие формы регионального влияния в федерациях
- •3.2.8 Общераспространенные формы регионального влияния
- •3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти
- •3.3.1 Принципы разграничения полномочий
- •3.3.2 Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
- •3.3.3 Разграничение полномочий в экономике
- •3.3.4 Разделение полномочий по вопросам земли,недр и аграрного сектора
- •3.3.5 Разграничение полномочий в социальной сфере
- •3.3.6 Разграничение полномочий в инфраструктурных отраслях
- •3.3.7 Некоторые общие принципы разграничения полномочий
- •3.4 Региональная власть в современном государстве
- •3.4.1 Организация региональной власти
- •3.4.2 Модель выборного губернатора
- •3.4.3 Парламентская модель
- •3.4.4 Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)
- •3.4.5 Модель назначаемого губернатора
- •3.4.6 Монархическая модель
- •3.4.7 Швейцарская модель
- •3.4.8 Региональная власть в унитарном государстве
- •3.5 Местная власть в современном государстве
- •3.5.1 Концептуальные основы и существующая практика местного самоуправления
- •3.5.2 Территориальные субъекты местного самоуправления
- •3.5.3 Организация местной власти
- •3.5.4 Компетенция местной власти
- •Контрольные вопросы
- •4 ГлаваПолитико-историческое развитие российской системы "центр - регионы
- •4.1 Отношения "центр — регионы" в средневековой России
- •4.1.1 Конфедеративно-вотчинная модельXiii—xiVвв.
- •4.1.2 Переходная удельно-уездная модельXVв.
- •4.1.3 Земская модельXvIв.
- •4.1.4 Асимметрия в региональной политике в контексте управления инокультурной периферией
- •4.2 Отношения "центр — регионы" при династии Романовых
- •4.2.1 Переходная военно-административная модельXviIв.
- •4.2.2 Петровская модель региональной политики (губернская модель с элементами самоуправления)
- •4.2.3 Послепетровская централизация
- •4.2.4 Екатерининская модель региональной политики (обновленная губернская модель)
- •4.2.5 Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики
- •4.2.6 АлександрI: частичная децентрализация
- •4.2.7 НиколайI: новое упорядочение в системе
- •4.2.8 Земская модель АлександраIi
- •4.2.9 АлександрIii: новая частичная централизация
- •4.2.10 НиколайIi: потеря баланса в отношениях "центр — регионы"
- •4.3 Отношения "центр — регионы" в советский период
- •4.3.1 Февральская революция и ее последствия
- •4.3.2 Советы: от альтернативных органов самоуправленияк новой государственной власти
- •4.3.3 Октябрьская революция и рождение советского федерализма
- •4.3.4 Расколы российского пространства
- •4.3.5 Национально-государственный полицентризм и его преодоление
- •4.3.6 Суверенитет и территориально-политическая субординация в советском федерализме
- •4.3.7 Национально-территориальная автономия в рсфср
- •4.3.8 Региональное участие
- •4.3.9 Региональное и местное самоуправление
- •4.3.10 Территориальное экономическое планирование и управление
- •5 ГлаваРегиональная структура современной россии
- •5.1 Эволюция административно-территориального деления России
- •5.1.1 Дореволюционная система административно -территориального деления
- •5.1.2 Формирование новой системы административно-территориального деления в советский период
- •5.2 Современный федерализми политико-административная структура России
- •5.2.1 Влияние распада ссср на региональную структуру России
- •5.2.2 Современная политико-административная структура
- •5.2.3 Факторы формирования региональной структуры
- •5.2.4 Проблемы дробности административно-территориального деления и укрупнения регионов
- •5.2.5 Система федеральных округов
- •5.2.6 Принципы создания новых субъектов федерации
- •5.3 Статус субъектов федерациии проблема территориально-политической асимметрии
- •5.3.1 Определение статуса субъектов федерации
- •5.3.2 Национально-территориальная автономия и асимметрия
- •5.3.3 Особый статус российских республик
- •5.3.4 Статус автономных округов
- •5.3.5 Некоторые перспективы
- •5.4 Межрегиональные границы и пограничные споры в современной России
- •5.4.1 Правовые основы межрегиональных границ и их изменения
- •5.4.2 Межрегиональные пограничные споры
- •5.5 Экстерриториальные формыэтнической самоорганизации
- •6 ГлаваРегиональная политикаи баланс отношений "центр - регионы" в современной россии
- •6.1 Правовые основы региональной политики в России
- •2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
- •5. Принцип единства государственной власти.
- •6. Принцип разграничения полномочий.
- •7. Принцип автономии региональной и местной власти.
- •4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
- •6.2 Федеральный центркак субъект отношений "центр — регионы"
- •6.2.1 Президент России
- •6.2.2 Правительство России
- •6.2.3 Роль Федерального Собрания
- •6.2.4 Роль Конституционного суда
- •6.2.5 Роль судебных органов и прокуратуры
- •6.2.6 Роль групп влияния как субъектов региональной политики
- •6.3 Правовые механизмы и институты федеральноговмешательства и централизованного контроля
- •6.3.1 Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
- •6.3.2 Институты президентского влияния в региональной политике
- •6.3.3 Система ведомственных вертикалей
- •6.3.4 Отстранение губернаторов от должности
- •6.3.5 Роспуск региональных органов законодательной власти
- •6.3.6 Изъятие полномочий у региональной власти
- •6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне
- •6.4.1 Особенности российского бикамерализма
- •6.4.2 Эволюция Совета Федерации
- •6.4.3 Функции Совета Федерации в законотворческом процессе
- •3. Функция фильтра в законотворческом процессе.
- •6.4.4 Региональное и федеральное влияние в Совете Федерации
- •6.4.5 Консультативные органы регионального представительства
- •6.4.6 Региональный лоббизм на федеральном уровне
- •3. Государственная Дума.
- •6.4.7 Региональные интеграционные структуры
- •6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами
- •6.5.1 Правовые основы разграничения полномочий
- •2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
- •3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
- •6.5.2 Полномочия центра и регионов в России
- •2. Основы политического режима.
- •5. Экономика и социальная сфера.
- •6.5.3 Полномочия автономных округов
- •6.5.4 Договора о разграничении полномочий между центром и регионами
- •6.6 Экономическая региональная политикакак особая форма региональной политики
- •6.6.1 Роль экономической региональной политики в политическом процессе
- •6.6.2 Региональные финансовые ресурсы и их динамика
- •6.6.3 Финансовая зависимость регионов от центра
- •6.6.4 Адресная федеральная помощь
- •6.6.5 Особый экономический режим в регионах
- •6.6.6 Позиции регионов-лидеров
- •6.7 Моделирование отношений "центр — регионы" в России
- •6.7.1 Постсуверенизационная модель отношений 1991—1993 гг.
- •6.7.2 Модель 1994—1996 гг. (модель Ельцина — Черномырдина)
- •6.7.3 Модель 1997 г. (модель молодых реформаторов)
- •6.7.4 Модель 1998 г. (модель Примакова)
- •6.7.5 Модель рецентрализации 2000—2005 гг. (модель Путина)
- •6.7.6 Оптимизация отношений "центр — регионы" после 2005 г.
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •7 Глава региональная и местная власть в современной россии
- •7.1 Системы региональной власти
- •7.2 Исполнительная власть в субъектах федерации
- •7.2.1 Исполнительная власть в республиках
- •7.2.2 Модели исполнительной власти в республиках
- •7.2.3 Исполнительная власть в других регионах России
- •7.2.4 Основные параметры института губернатора
- •1. Наименование должности.
- •5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
- •7.3 Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ
- •7.3.1 Структура региональной исполнительной власти
- •7.3.2 Институт вице-президента (вице-губернатора)
- •7.3.3 Институт регионального правительства
- •7.4 Законодательная (представительная) власть в субъектах федерации
- •7.4.1 Основные параметры института региональногозаконодательного собрания
- •1. Наименование органа законодательной власти.
- •2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
- •3. Порядок избрания законодательных собраний.
- •4. Срок полномочий.
- •5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
- •6. Ограничительные цензы.
- •7.4.2 Разделение властей и система сдержеки противовесов в российских регионах
- •7.5 Системы местной власти
- •7.5.1 Конституционные принципы организации местного самоуправления
- •7.5.2 Формирование местного самоуправления в современной России
- •7.5.3 Территориальный формат местного самоуправления
- •7.5.4 Формирование органов местного самоуправления
- •7.5.5 Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления
- •7.5.6 Нормы ответственности местного самоуправления перед государством
- •7.5.7 Формы горизонтальной интеграции муниципальных образований
- •7.5.8 Территориальное общественное самоуправление
- •7.6 Политические конфликты в российских регионах
- •7.6.1 Подходы к изучению региональных конфликтов в России
- •7.6.2 Конфликт между губернаторами и законодательными собраниями
- •7.6.3 Конфликт между губернаторами и местным самоуправлением
- •7.6.4 Конфликт "губернаторы против «федералов»"
- •7.6.5 Партийное и корпоративное измерение региональной конфликтности
- •8 Глава. Расстановка политических сил в регионах россии (региональные элиты,группы влияния и политические режимы)
- •8.1 Региональные элиты
- •8.1.1 Основные понятия
- •8.1.2 Структурные трансформации региональной элиты
- •8.1.3 Этапы обновления региональной элиты
- •8.2 Основы регионального политического анализа
- •8.2.1 Изучение региональной политической ситуации
- •8.2.2Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации
- •8.2.3 Региональные политические режимы
- •8.3 Региональные политические режимы и политическая ситуация в республиках15
- •8.4 Региональные политические режимы и политическая ситуация в прочих субъектах федерации
- •8.4.1 Северо-Западный федеральный округ
- •8.4.2 Центральный федеральный округ
- •8.4.3 Приволжский федеральный округ
- •8.4.4 Южный федеральный округ
- •8.4.5 Уральский федеральный округ
- •8.4.6 Сибирский федеральный округ
- •8.4.7 Дальневосточный федеральный округ
- •Литература
- •Заключение. Прикладная политическая регионалистика
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Приложение
3.1.2 Территориальная сеть агентов центральной администрации.Прямое и непрямое федеральное администрирование
Наряду с формированием более или менее единого общенационального правового пространства государство создает специализированные властные структуры или региональные подразделения общенациональных властных структур для того, чтобы обеспечить представительство своих интересов в регионах. В этой связи говорят о территориальных сетях агентов центральной администрации, представляющих ее политические интересы на местах.
В государстве с неразвитой децентрализацией данная сеть может иметь тотальный характер. Так происходит в том случае, если все местные чиновники назначаются центром. Назначение может быть прямым или косвенным (в последнем случае — когда менее крупные чиновники на местах назначаются региональными чиновниками, которые при этом назначены центром).
Главный интерес представляет формирование "агентских сетей" в странах, где на местах функционируют выборные органы власти, выражающей таким образом территориальные интересы.
Одним из способов реализации территориально-политического контроля является создание подконтрольных центру структур на тех же управленческих уровнях, на которых действует выборная местная власть.
В унитарных государствах с развитым местным самоуправлением наибольший интерес привлекает континентальная модель местного самоуправления [Черкасов, 1998]. Смысл этой модели заключается в том, что наряду с местным самоуправлением на местах создается система представительств общенациональной администрации (см. также ниже). Такая ситуация характерна для Франции [Серебрянников, 1981].
Континентальная модель предполагает наличие на местах выборных представительных органов местного самоуправления, нередко формирующих и исполнительные органы местного самоуправления (напомним, что речь в данном разделе идет об ATE первого порядка1). Эту роль во французском департаменте выполняет генеральный совет. Таким образом, континентальная модель предусматривает наличие выборного представительного органа самоуправления, который также обычно выбирает из своего состава исполнительный орган, занимающийся решением текущих задач в рамках местных полномочий. Для обозначения этой властной структуры целесообразно использовать понятие "ассамблея"2.
Одновременно в департаменте действует институт агентов центральной администрации — префектов, которые назначаются президентом республики3. Агенты центральной администрации в лице супрефектов действуют в округах, на которые делятся департаменты (супрефекты считаются помощниками префекта по конкретному округу). Интересы центра представляют специальный орган власти и его глава, выполняющие функции общенациональной исполнительной власти применительно к территории. Этот орган власти входит в вертикаль исполнительной власти, он подконтролен центру.
1 В унитарных государствах понятие "местное самоуправление" (или "местное управление") обычно распространяется на уровень ATE первого порядка, а не только на более низкие управленческие уровни, которые принято называть местными, или локаль ными. В федерациях, где существуют два уровня государственной власти, правильнее гово рить о региональном самоуправлении на уровне ATE первого порядка и местном само управлении на субрегиональных уровнях.
В то же время, для того чтобы сделать анализ унитарных и федеративных государств единым и сопоставимым, можно условиться и называть региональным самоуправлением органы самоуправления в ATE первого порядка, а местным — самоуправление на субрегиональных уровнях. Такой подход лучше соответствует понятию "регион" в соответствии с теорией политической регионалистики.
2 Понятие "легислатура" здесь не всегда применимо, поскольку в системе местного самоуправления речь, как правило, не идет о полноценном органе законодательной власти. Понятие "легислатура" лучше использовать для обозначения представительных собраний в субъектах федерации, так как там действительно существует полноценное законотворчест во в рамках региональной компетенции. Более общим и менее строгим понятием, которое можно использовать применительно к любому выборному представительному собранию на любом управленческом уровне, является, на наш взгляд, ассамблея.
3 Институт префектов временно упразднялся в 1982—1988 гг., после принятия зако нодательства о децентрализации. На этом этапе роль агентов центральной администрации на местах выполняли комиссары республики и их заместители. Однако затем во Франции опять вернулись к префектам и супрефектам.
В качестве более удобного общего понятия для глав региональной исполнительной власти (которые часто ассоциируются с главами регионов) можно использовать распространенное понятие "губернатор". Надо, однако, учитывать принципиальную разницу между выборными губернаторами, представляющими региональное самоуправление, и назначаемыми, которые являются агентами центральной администрации.
Устройство региональной власти с выборными ассамблеями и назначаемыми губернаторами встречается во многих унитарных государствах Европы.
Например, в Швеции губернаторы ленов назначаются центром, в то время как население избирает представительные органы самоуправления — ландстинги.
В Португалии в регионах действуют выборные ассамблеи с их исполнительными органами — жунтами. Роль агентов центральной администрации в этой стране выполняют представители правительства.
Дуализм амтманнов (главы провинций-амтов), которых назначает монарх, и выборных местных советов существует в соседней Дании.
Аналогично в Нидерландах комиссар провинции назначается монархом и возглавляет исполнительный орган власти в регионе. В то же время уровень децентрализации здесь выше (Нидерланды могут рассматриваться как хороший пример конституционального самоуправления), и члены этого исполнительного органа избираются провинциальными штатами — органами регионального самоуправления.
Различия между странами, использующими континентальную модель самоуправления, определяются тем, в какой степени у них развито самоуправление на уровне административных единиц первого порядка. В указанных выше случаях регионы всегда обладают выборной властью (что свидетельствует о развитом местном самоуправлении и достаточно высоком уровне децентрализации). Центр со своей стороны для создания управленческого баланса формирует свое представительство в лице назначаемого чиновника, который, как правило, имеет фактический статус первого лица в регионе.
В некоторых странах, где система местного самоуправления близка к континентальной, на уровне административных единиц первого порядка доминирует агент центральной администрации, тогда как структура выборного самоуправления в явном виде отсутствует. Скажем, в Норвегии король назначает руководителя провинции (фюльке) — фюлькесманна, а орган самоуправления — фюлькестинг сформирован из председателей коммунальных советов (т.е. глав местного самоуправления низового уровня) и не выбирается населением напрямую. В таких странах можно говорить о менее развитом региональном самоуправлении.
Однако возможна противоположная ситуация, когда в унитарном государстве население избирает как ассамблею, так и губернатора. Например, в Колумбии с 1994 г. население избирает губернаторов в департаментах. Интересы центра в таком случае обеспечиваются контролем за губернатором, который, хотя и избирается на-
родом, по конституции именуется агентом президента республики. Уступка региональным интересам со стороны центра носит условный характер. В 2002 г. выборы региональных руководителей впервые прошли в Перу. Такая модель регионального самоуправления уже не является континентальной и имеет квазифедеративный характер*.
В политической регионалистике различают две модели самоуправления — агентскую и модель партнерства. В случае местного самоуправления первая очевидно совпадает с континентальной моделью, использующей формулу "агент центральной администрации плюс ассамблея". Она особенно интересна наличием усиленного территориально-политического контроля, сочетающегося обычно с более развитым местным самоуправлением (т.е. речь идет о балансе, сочетающем высокий уровень децентрализации с высоким уровнем централизованного контроля).
Англосаксонская модель (модель партнерства) не предполагает наличия агентов центральной администрации на тех управленческих уровнях, где действует местное самоуправление. Она означает "отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства, опекающих выборные муниципальные органы" [Барабашев, 1996, с. 14] . На местном уровне действует только местная выборная власть, т.е. ассамблея со своим исполнительным органом. Задача контроля со стороны центра может не ставиться в принципе: считается, что местное самоуправление решает свои задачи в рамках своей компетенции, а в случае нарушений с его стороны используются судебные процедуры. Поэтому англосаксонскую модель местного самоуправления можно отождествлять с моделью партнерства (имеется в виду партнерство центра и органов самоуправления).
К англосаксонской модели близки модели регионального самоуправления квазифедеративного характера, принятые в тех унитарных государствах, которые допускают всенародные выборы глав регионального самоуправления, а не только ассамблей. Однако одновременно для усиления центростремительных тенденций выборные главы регионов могут быть включены в общенациональную вертикаль исполнительной власти, как это происходит в Колумбии.
Теперь рассмотрим некоторые особенности регионального управления и самоуправления в федеративных государствах.
В федеративных государствах практически всегда на региональном уровне наряду с выборной региональной властью, которая олицетворяет собственно региональные интересы (и в состав которой входят не только ассамблеи, но и, возможно, выборные губернаторы), тоже обычно существует более или менее развитая система представительств федеральных ведомств. Не случайно в США говорили о ведомственных вертикалях в тот период, когда многие эксперты стали называть
4 В терминах Д. Элейзера и таком случае можно говорить о развитом конституциональном самоуправлении.
американский федерализм "частокольным". Как уже говорилось, разработанный в США дуалистический федерализм оказался в значительной степени "идеальным типом", не реализованной в полной мере концепцией. Другими словами, принцип, когда на региональном уровне в федерации действует только региональная выборная власть при полном отсутствии агентов центральной администрации, на практике встречается редко. В то же время на местном уровне в случае англосаксонской модели местного самоуправления (и тех же США) такая ситуация возможна.
Агенты федеральной власти на региональном уровне выполняют функции прямого федерального администрирования. Его смысл заключается в исполнении на местах решений, принимаемых на федеральном уровне, как на уровне общенационального нормотворчества, так и в рамках узковедомственной политики.
Сеть агентов центральной администрации на местах в федеративном государстве может быть развита в разной степени в зависимости от того, сколь жесткий уровень контроля центр считает целесообразным, исходя из политической ситуации.
Один из вариантов — создание системы функциональных вертикалей в виде многочисленных региональных представительств центральных ведомств. Обычно такая система формируется по мере развития и диверсификации государственного аппарата, как это произошло в США.
Другой, более "жесткий", вариант — создание специального института, представляющего интересы центра в регионе и контролируемого из центра.
Для нашего рассмотрения особенно важна индийская модель, для которой наиболее характерен развитый дуализм выборной региональной власти и представительства общефедеральной власти в регионе. Губернатор индийского штата назначается президентом страны и, таким образом, может, с оговорками, считаться агентом центральной администрации. Выборная региональная власть в индийском штате представляет собой легислатуру штата, которая принимает непосредственное участие в формировании правительства штата во главе с главным министром (chief minister). Дуализм в системе региональной власти, созданной по индийской модели, позволяет проводить аналогии с континентальной моделью местного самоуправления в унитарных государствах.
Другим способом реализации территориально-политического контроля является наделение агентскими функциями представителей выборной региональной власти. В этом случае говорят о непрямом федеральном администрировании (прямое федеральное администрирование, как это следует из определения, осуществляется через чиновников, назначаемых из центра). Аналогия возможна с квазифедеративными формами местного самоуправления в унитарных государствах, когда выборный губернатор является агентом центральной администрации.
• Различение прямого и непрямого федерального администрирования про водится, например, в Австрии. По вопросам непрямого федерального администри-
рования (касающимся, соответственно, компетенции федерального центра и решений, имеющих обязательную силу на всей территории страны) губернаторы австрийских земель выступают в роли агентов федерального правительства и действуют в соответствии с директивами правительства в целом и отдельных министров.
• Нормы непрямого федерального администрирования можно обнаружить в законодательстве и управленческой практике других федеративных государств. Например, в Аргентине губернаторы провинций именуются "естественными агентами" федерального правительства в части исполнения конституции и общенациональных законов. В Венесуэле конституция прямо называет губернаторов представителями федеральной власти в штатах.
Последняя формулировка позволяет понять, как соотносятся между собой два важнейших направления территориально-политического контроля — обеспечение единства общенационального правового пространства и создание территориальных сетей агентов центральной администрации. Смысл деятельности агентов центральной власти заключается прежде всего в том, чтобы на данной территории исполнялись общенациональные законы, а также иные решения центральной администрации.
Особенность федеративных государств с их выборной региональной властью заключается в том, что органы выборной региональной власти могут одновременно выполнять функции агентов центральной администрации по вопросам компетенции федерального центра и исполнения директивных решений федерального центра. Но часть таких функций может выполняться и непосредственными агентами центральной администрации на местах, работающими в режиме прямого федерального администрирования.
Функции агентов центральной администрации и представителей выборной региональной власти трудно отделить друг от друга.
Выше на примере Аргентины и Венесуэлы описывается ситуация, когда выборная региональная власть берет на себя функции агента центральной администрации в рамках системы непрямого федерального администрирования.
Одновременно не следует считать, что назначенный из центра региональный чиновник даже в унитарном государстве является "слепым" исполнителем директив, исходящих из центра. Работая в данном регионе, этот чиновник, принимая конкретные решения в рамках своей компетенции, как правило, учитывает особенности местной среды и в какой-то степени становится выразителем региональных интересов, возможно даже — лоббистом этих интересов в центре.
Принципы кадровой политики при назначении агентов центральной администрации очень важно изучать на практике, поскольку они могут быть более выгодными центру или регионам. В первом случае назначают представителей других регионов, во втором — выходцев из данного регионального сообщества. В Индии в условиях федеративного государства назначение губернаторов президентом страны
является мощным инструментом кадрового контроля. Причем в Индии отмечались тенденции к сознательному назначению губернаторами представителей других регионов и, соответственно, этнических групп; такие представители считались более удобными центру в силу отсутствия региональных связей.