7.2 Исполнительная власть в субъектах федерации

В советский период региональная власть формировалась по принципам, близким к тем, которые используются в парламентских республиках: выборный совет народ­ных депутатов, который в свою очередь формирует подотчетный ему исполнитель­ный комитет совета народных депутатов (в республиках это были Верховный совет и Совет министров соответственно). В 1991 г. эта ситуация была кардинально из­менена новыми российскими властями. При этом развитие региональной власти в республиках и остальных регионах происходило по-своему и должно рассматри­ваться отдельно.

На первом этапе постсоветской истории отмечается постепенный переход от назначения губернатора президентом страны к модели выборного губернатора. Мо­дель выборного губернатора в России в значительной степени была заимствована из американского опыта, и по этому параметру, как и по ряду других, Россия сле­довала в русле американского федерализма. В начале 1990-х гг. губернаторские выборы считались обязательной частью общего процесса демократизации в стране. В то же время развитие именно этой модели в России обусловлено и процессами в

¹ В качестве синонимов могут использоваться и такие понятия, как "региональный руководитель", "региональный лидер" и др.

национальных республиках, где с 1991 г. на волне суверенизации стали избирать своих президентов, с чем вынужден был считаться центр.

Первые выборы региональных глав прошли еще в советский период, в июне 1991 г. Основная часть субъектов федерации перешла к выборной модели в 1996— 1997 гг. [Слепцов и др., 1998]. Последним к этой модели должен был перейти Даге­стан в соответствии с новой конституцией республики, принятой в 2003 г.

Однако в конце 2004 г. начался новый этап, связанный с отменой всенарод­ных губернаторских выборов и переходом к "мягкому назначению" губернаторов президентом страны с утверждением кандидатуры региональным законодатель­ным собранием (см. выше). Переход к модели "мягкого назначения" также является постепенным: назначения производятся по истечении срока полномочий выбор­ных губернаторов или в результате их ухода в отставку (см. ниже). В конце 2005 г. процедура "мягкого назначения" была уточнена, в модели назначенного губернатора были усилены элементы дополняющей ее модели "парламентской республики".

7.2.1 Исполнительная власть в республиках

В республиках отмечался постепенный переход от советской системы регионального управления к модели президентской республики с всенародно выборным главой. Этот переход был стимулирован "парадом суверенитетов" и воспринимался в контексте становления республиканской государственности. Федеральный центр не вмеши­вался в эти процессы, позволив республикам развивать собственные модели регио­нальной власти. Во многих президентских указах начала 1990-х гг. специально ого­варивалось, что они не действуют на территории республик.

В то же время переходный период оказался очень постепенным. Во многих республиках на протяжении ряда лет сохранялась парламентская форма правления.

Первые президентские выборы в российской республике прошли в июне 1991 г. в Татарстане. Эта республика подчеркнула таким образом свои политиче­ские амбиции и претензии на повышение статуса. Однако до распада СССР выбо­ры нигде в республиках больше не проводились.

Вскоре после распада СССР примерно половина российских республик вве­ли пост выборного президента и организовали на своей территории первые прези­дентские выборы. В октябре 1991 г. президентские выборы прошли в Чечне (их вы­играл Д. Дудаев, взявший курс на достижение полной государственной независи­мости республики) и Калмыкии. Однако в Калмыкии выборы не состоялись, по­скольку ни один из кандидатов во втором туре не смог набрать необходимое по весьма жесткому местному законодательству число голосов. В декабре 1991 — ян­варе 1992 гг. президентские выборы проходили в двух республиках Северного Кавказа (Адыгея и Кабардино-Балкария), Марий Эл, Чувашии, Мордовии и Якутии. Чуть позже, в марте 1992 г. своего президента избрала Тува. В Чувашии выборы не состоялись по тем же причинам, что и в Калмыкии. В остальных республиках, таким образом, появились всенародно избранные президенты.

Следует отметить, что трансформация власти в республиках в большинстве случаев проходила по одному сценарию. Основные рычаги управления сохраняли в своих руках представители советской и, как правило, национальной номенклату­ры. Глава республики, т.е. лицо, занимавшее пост председателя Верховного совета, обычно становился основным кандидатом на президентских выборах и одерживал победу. Новые фигуры пришли к власти только в Чечне (лидер чеченских нацио­налистов, генерал Д. Дудаев) и Мордовии (представитель русской демократиче­ски настроенной элиты В. Гуслянников).

В остальных республиках процесс перехода от модели парламентской рес­публики к модели президентской республики оказывается сравнительно медлен­ным. Он разворачивается в зависимости от темпа принятия республиканских кон­ституций и их содержания, а также укрепления позиций лидеров, готовящихся к выборам. Некоторые республики на первых порах все-таки отказываются от прези­дентской модели и преобразовывают советскую модель управления в модель пар­ламентской республики.

Так, в 1993 г. процесс формирования региональной исполнительной власти в новых институциональных рамках идет неровно. С одной стороны, в апреле 1993 г. президента удается избрать в Калмыкии. С другой стороны, в Мордовии в резуль­тате борьбы прежней номенклатуры с В. Гуслянниковым пост президента республи­ки был ликвидирован (это решение не признавали российские власти, но оно под­тверждено Конституционным судом). Мордовия временно вернулась к модели парламентской республики. Также первые в истории президентские выборы прошли в феврале 1993 г. в Ингушетии, которая была воссоздана в 1992 г.

Первые думские выборы в России совпали еще с рядом президентских кам­паний в республиках. В этот день состоялись выборы президентов Башкирии и Чу­вашии, а в начале 1994 г. — Северной Осетии. В апреле—июне 1994 г. главы респуб­лик были избраны в Карелии, Республике Коми и Бурятии.

Характерной ситуацией для парламентских республик начала 1990-х гг. стала ожесточенная конкуренция между руководством Верховного совета и Совета мини­стров. В республиках возникают элементы двоевластия, поскольку исполнительная власть сосредотачивает в своих руках значительные экономические полномочия и стремится выйти из-под контроля законодательной власти. В ряде случаев именно премьер-министры республик стали главными соперниками председателей верхов­ных советов. При этом последние, занимая более сильные институциональные по­зиции, везде одержали победу и стали всенародно избранными республиканскими

руководителями. Так случилось в Северной Осетии, Карелии, Республике Коми и Бурятии².

Следует отметить, что, начиная с 1994 г., не во всех республиках для обо­значения должности всенародно избранного главы используется понятие "пре­зидент". В Карелии избирается председатель правительства республики, в Республи­ке Коми — просто глава республики. В Дагестане в 1994 г. создается совершенно особая модель управления, вообще не предполагающая всенародные выборы главы (см. ниже).

С 1995—1996 гг. в некоторых республиках начинаются уже вторые выборы президентов. В октябре 1995 г. на второй срок избирается президент Калмыкии. Весной 1996 г. проходят вторые в истории выборы президента Татарстана. Также в 1995 г. меняется ситуация в Мордовии, где глава республики временно избирается Конституционным собранием и начинается новый переход к модели выборного главы.

Одновременно республики одна за другой продолжают отказываться от мо­дели парламентской республики. В 1996 г. это происходит в Хакасии, в 1997 г. — в Республике Алтай. Первые выборы главы проходят в Мордовии (1998 г.) и Кара­чаево-Черкесии (1999 г.). Наконец, в 2000 г. отказывается от парламентской мо­дели Удмуртия, где прошли президентские выборы.