- •Оглавление
- •Предисловие
- •Введение. Теоретические основы политической регионалистики
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •1 Глава. Теория и методология политической регионалистики
- •1.1 Региональная структура государства
- •1.1.1 Государство как территория
- •1.1.2 Регион и территориальная структура (геоструктура)
- •1.1.3 Регионализация в многосоставном обществе
- •1.1.4 Факторы и формы регионализации
- •1.1.5 Методология исследования регионализации
- •1.2 Географическое моделирование и региональный политический анализ
- •1.2.1 Географическое моделирование региональной структуры
- •1. Дуалистический подход.
- •2. Иерархический подход.
- •1.2.2 Диффузия политических инноваций
- •1.2.3 "Понимающая" политическая региона листика
- •3. Системный и структурно-функциональный подходы.
- •1.3 Государство как территориально-политическая система
- •1.3.1 Территориально-государственное строительство
- •1.3.2 Регион в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.3 Центр в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.4 Концептуализация баланса "центр — регионы"
- •1.3.5 Функционалистский подход к изучению баланса отношений "центр — регионы"
- •1.3.6 Понятие "региональная политика"
- •1.3.7 Содержание региональной политики
- •1.3.8 Подходы в региональной политике
- •1.3.9 Региональное участие и региональный политический процесс
- •1.4 Территориально-политическая спецификафедеративного государства
- •1.4.1 Понятие "федерализм"
- •2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.
- •1.4.2 Особенности федеративной территориально-политической системы
- •1.4.3 Концепции федерализма
- •Контрольные вопросы
- •2 Глава. Мировой опыт территориально-государственногостроительства
- •2.1 Административно-территориальное деление государства
- •2.1.1 Основные понятия
- •2.1.2 Факторы административно-территориального деления
- •2. Исторические факторы.
- •3. Демографические (социально-географические) факторы.
- •2.1.3 Формат административно-территориального деления
- •6. Заморские территории.
- •2.1.4 Топонимика административно-территориальных единиц
- •2.1.5 Морфология административно-территориального деления
- •2.1.6 Столичность в системе административно-территориального деления
- •2.1.7 Уровни административно-территориального деления
- •2.1.8 Сценарии реорганизации административно-территориального деления
- •2.1.9 Принципы изменения административно-территориального деления
- •2.1.10 Государственная юрисдикция на море
- •2.2 Политико-административные границы и пограничные споры
- •2.2.1 Основные понятия
- •2.2.2 Особенности политической лимологии
- •2.2.3 Процесс создания границы
- •2.2.4 Морфология границы
- •2.2.5 Пограничный спор как отражение конфликтав системе административно-территориального деления
- •2.3 Территориально-политическая децентрализация
- •2.3.1 Основные понятия
- •2.3.2 Децентрализация в унитарных государствах
- •2.3.3 Создание регионалистских государств
- •2.3.4 Постколониальные модели децентрализации
- •2.4 Современный сравнительный федерализм
- •2.4.1Компаративные исследования федерализма
- •2.4.2 Генезис федерализма и исторические модели федерализации
- •2.4.3 Факторы федерализации
- •2.4.4 Классификации федераций
- •2.4.5 Федератизм как форма федерализма
- •2.4.6 Федеративная трансформация
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •3Глава моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт
- •3.1 Общенациональныйтерриториально-политический контроль
- •3.1.1 Единство общенационального правового пространства
- •3.1.2 Территориальная сеть агентов центральной администрации.Прямое и непрямое федеральное администрирование
- •3.1.3 Специальные институты централизованного контроля и санкций в отношении региональной власти
- •3.1.4 Институт федеральной интервенции:определение интервентора и формальных поводов для интервенции
- •3.1.5 Непрямые санкции
- •3.2 Институты регионального влияния на общегосударственном уровне
- •3.2.1 Бикамерализм и региональные палаты
- •3.2.2 Иерархия палат и функциональные различия между ними
- •3.2.3 Способ формирования региональной палаты
- •3.2.4 Нормы регионального представительства
- •3.2.5 Другие формы обеспечения регионального представительства в парламентах федераций
- •3.2.6 Региональный бикамерализм в унитарных государствах
- •3.2.7 Другие формы регионального влияния в федерациях
- •3.2.8 Общераспространенные формы регионального влияния
- •3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти
- •3.3.1 Принципы разграничения полномочий
- •3.3.2 Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
- •3.3.3 Разграничение полномочий в экономике
- •3.3.4 Разделение полномочий по вопросам земли,недр и аграрного сектора
- •3.3.5 Разграничение полномочий в социальной сфере
- •3.3.6 Разграничение полномочий в инфраструктурных отраслях
- •3.3.7 Некоторые общие принципы разграничения полномочий
- •3.4 Региональная власть в современном государстве
- •3.4.1 Организация региональной власти
- •3.4.2 Модель выборного губернатора
- •3.4.3 Парламентская модель
- •3.4.4 Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)
- •3.4.5 Модель назначаемого губернатора
- •3.4.6 Монархическая модель
- •3.4.7 Швейцарская модель
- •3.4.8 Региональная власть в унитарном государстве
- •3.5 Местная власть в современном государстве
- •3.5.1 Концептуальные основы и существующая практика местного самоуправления
- •3.5.2 Территориальные субъекты местного самоуправления
- •3.5.3 Организация местной власти
- •3.5.4 Компетенция местной власти
- •Контрольные вопросы
- •4 ГлаваПолитико-историческое развитие российской системы "центр - регионы
- •4.1 Отношения "центр — регионы" в средневековой России
- •4.1.1 Конфедеративно-вотчинная модельXiii—xiVвв.
- •4.1.2 Переходная удельно-уездная модельXVв.
- •4.1.3 Земская модельXvIв.
- •4.1.4 Асимметрия в региональной политике в контексте управления инокультурной периферией
- •4.2 Отношения "центр — регионы" при династии Романовых
- •4.2.1 Переходная военно-административная модельXviIв.
- •4.2.2 Петровская модель региональной политики (губернская модель с элементами самоуправления)
- •4.2.3 Послепетровская централизация
- •4.2.4 Екатерининская модель региональной политики (обновленная губернская модель)
- •4.2.5 Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики
- •4.2.6 АлександрI: частичная децентрализация
- •4.2.7 НиколайI: новое упорядочение в системе
- •4.2.8 Земская модель АлександраIi
- •4.2.9 АлександрIii: новая частичная централизация
- •4.2.10 НиколайIi: потеря баланса в отношениях "центр — регионы"
- •4.3 Отношения "центр — регионы" в советский период
- •4.3.1 Февральская революция и ее последствия
- •4.3.2 Советы: от альтернативных органов самоуправленияк новой государственной власти
- •4.3.3 Октябрьская революция и рождение советского федерализма
- •4.3.4 Расколы российского пространства
- •4.3.5 Национально-государственный полицентризм и его преодоление
- •4.3.6 Суверенитет и территориально-политическая субординация в советском федерализме
- •4.3.7 Национально-территориальная автономия в рсфср
- •4.3.8 Региональное участие
- •4.3.9 Региональное и местное самоуправление
- •4.3.10 Территориальное экономическое планирование и управление
- •5 ГлаваРегиональная структура современной россии
- •5.1 Эволюция административно-территориального деления России
- •5.1.1 Дореволюционная система административно -территориального деления
- •5.1.2 Формирование новой системы административно-территориального деления в советский период
- •5.2 Современный федерализми политико-административная структура России
- •5.2.1 Влияние распада ссср на региональную структуру России
- •5.2.2 Современная политико-административная структура
- •5.2.3 Факторы формирования региональной структуры
- •5.2.4 Проблемы дробности административно-территориального деления и укрупнения регионов
- •5.2.5 Система федеральных округов
- •5.2.6 Принципы создания новых субъектов федерации
- •5.3 Статус субъектов федерациии проблема территориально-политической асимметрии
- •5.3.1 Определение статуса субъектов федерации
- •5.3.2 Национально-территориальная автономия и асимметрия
- •5.3.3 Особый статус российских республик
- •5.3.4 Статус автономных округов
- •5.3.5 Некоторые перспективы
- •5.4 Межрегиональные границы и пограничные споры в современной России
- •5.4.1 Правовые основы межрегиональных границ и их изменения
- •5.4.2 Межрегиональные пограничные споры
- •5.5 Экстерриториальные формыэтнической самоорганизации
- •6 ГлаваРегиональная политикаи баланс отношений "центр - регионы" в современной россии
- •6.1 Правовые основы региональной политики в России
- •2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
- •5. Принцип единства государственной власти.
- •6. Принцип разграничения полномочий.
- •7. Принцип автономии региональной и местной власти.
- •4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
- •6.2 Федеральный центркак субъект отношений "центр — регионы"
- •6.2.1 Президент России
- •6.2.2 Правительство России
- •6.2.3 Роль Федерального Собрания
- •6.2.4 Роль Конституционного суда
- •6.2.5 Роль судебных органов и прокуратуры
- •6.2.6 Роль групп влияния как субъектов региональной политики
- •6.3 Правовые механизмы и институты федеральноговмешательства и централизованного контроля
- •6.3.1 Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
- •6.3.2 Институты президентского влияния в региональной политике
- •6.3.3 Система ведомственных вертикалей
- •6.3.4 Отстранение губернаторов от должности
- •6.3.5 Роспуск региональных органов законодательной власти
- •6.3.6 Изъятие полномочий у региональной власти
- •6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне
- •6.4.1 Особенности российского бикамерализма
- •6.4.2 Эволюция Совета Федерации
- •6.4.3 Функции Совета Федерации в законотворческом процессе
- •3. Функция фильтра в законотворческом процессе.
- •6.4.4 Региональное и федеральное влияние в Совете Федерации
- •6.4.5 Консультативные органы регионального представительства
- •6.4.6 Региональный лоббизм на федеральном уровне
- •3. Государственная Дума.
- •6.4.7 Региональные интеграционные структуры
- •6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами
- •6.5.1 Правовые основы разграничения полномочий
- •2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
- •3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
- •6.5.2 Полномочия центра и регионов в России
- •2. Основы политического режима.
- •5. Экономика и социальная сфера.
- •6.5.3 Полномочия автономных округов
- •6.5.4 Договора о разграничении полномочий между центром и регионами
- •6.6 Экономическая региональная политикакак особая форма региональной политики
- •6.6.1 Роль экономической региональной политики в политическом процессе
- •6.6.2 Региональные финансовые ресурсы и их динамика
- •6.6.3 Финансовая зависимость регионов от центра
- •6.6.4 Адресная федеральная помощь
- •6.6.5 Особый экономический режим в регионах
- •6.6.6 Позиции регионов-лидеров
- •6.7 Моделирование отношений "центр — регионы" в России
- •6.7.1 Постсуверенизационная модель отношений 1991—1993 гг.
- •6.7.2 Модель 1994—1996 гг. (модель Ельцина — Черномырдина)
- •6.7.3 Модель 1997 г. (модель молодых реформаторов)
- •6.7.4 Модель 1998 г. (модель Примакова)
- •6.7.5 Модель рецентрализации 2000—2005 гг. (модель Путина)
- •6.7.6 Оптимизация отношений "центр — регионы" после 2005 г.
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •7 Глава региональная и местная власть в современной россии
- •7.1 Системы региональной власти
- •7.2 Исполнительная власть в субъектах федерации
- •7.2.1 Исполнительная власть в республиках
- •7.2.2 Модели исполнительной власти в республиках
- •7.2.3 Исполнительная власть в других регионах России
- •7.2.4 Основные параметры института губернатора
- •1. Наименование должности.
- •5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
- •7.3 Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ
- •7.3.1 Структура региональной исполнительной власти
- •7.3.2 Институт вице-президента (вице-губернатора)
- •7.3.3 Институт регионального правительства
- •7.4 Законодательная (представительная) власть в субъектах федерации
- •7.4.1 Основные параметры института региональногозаконодательного собрания
- •1. Наименование органа законодательной власти.
- •2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
- •3. Порядок избрания законодательных собраний.
- •4. Срок полномочий.
- •5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
- •6. Ограничительные цензы.
- •7.4.2 Разделение властей и система сдержеки противовесов в российских регионах
- •7.5 Системы местной власти
- •7.5.1 Конституционные принципы организации местного самоуправления
- •7.5.2 Формирование местного самоуправления в современной России
- •7.5.3 Территориальный формат местного самоуправления
- •7.5.4 Формирование органов местного самоуправления
- •7.5.5 Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления
- •7.5.6 Нормы ответственности местного самоуправления перед государством
- •7.5.7 Формы горизонтальной интеграции муниципальных образований
- •7.5.8 Территориальное общественное самоуправление
- •7.6 Политические конфликты в российских регионах
- •7.6.1 Подходы к изучению региональных конфликтов в России
- •7.6.2 Конфликт между губернаторами и законодательными собраниями
- •7.6.3 Конфликт между губернаторами и местным самоуправлением
- •7.6.4 Конфликт "губернаторы против «федералов»"
- •7.6.5 Партийное и корпоративное измерение региональной конфликтности
- •8 Глава. Расстановка политических сил в регионах россии (региональные элиты,группы влияния и политические режимы)
- •8.1 Региональные элиты
- •8.1.1 Основные понятия
- •8.1.2 Структурные трансформации региональной элиты
- •8.1.3 Этапы обновления региональной элиты
- •8.2 Основы регионального политического анализа
- •8.2.1 Изучение региональной политической ситуации
- •8.2.2Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации
- •8.2.3 Региональные политические режимы
- •8.3 Региональные политические режимы и политическая ситуация в республиках15
- •8.4 Региональные политические режимы и политическая ситуация в прочих субъектах федерации
- •8.4.1 Северо-Западный федеральный округ
- •8.4.2 Центральный федеральный округ
- •8.4.3 Приволжский федеральный округ
- •8.4.4 Южный федеральный округ
- •8.4.5 Уральский федеральный округ
- •8.4.6 Сибирский федеральный округ
- •8.4.7 Дальневосточный федеральный округ
- •Литература
- •Заключение. Прикладная политическая регионалистика
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Приложение
4.2.2 Петровская модель региональной политики (губернская модель с элементами самоуправления)
Сложившаяся к началу XVIII в. военно-административная модель региональной политики выглядела неэффективной. Формально она была жесткой: центр проводил свою политику на местах, опираясь на институт воеводы, тогда как самоуправление было свернуто. В то же время многочисленность воевод разного статуса, плохо выстроенные отношения между ними и отсутствие должного контроля за их деятельностью резко снижали эффект от такого управления. Система допускала тотальную асимметрию, поскольку власть воевод была неодинаковой в зависимости от города, в котором он сидел, и личности самого воеводы. Не было общих правил регионального управления и регламента. Центр руководил деятельностью воевод посредством наказов, которые при этом давали им большую самостоятельность. Типичным окончанием царского наказа воеводе было следующее: "Делать по ему наказу и смотря по тамошнему делу и по своему высмотру, как будет пригоже и как Бог вразумит" [Шмурло, 1999, с. 381].
Петр I выступил в роли реформатора региональной политики, создавшего принципиально новый баланс отношений между центром и регионами и принципиально новую управленческую систему. Главными вопросами, определенными при Петре и на всю перспективу XVIII—XIX вв., стали:
создание регулярного административно-территориального деления;
создание в регионе подконтрольной центру администрации;
отделение судебных структур от административных с попыткой сделать их частично самоуправляющимися (т.е. с выборами их представителей на местах);
отделение регионального самоуправления от централизованного управления регионами по вертикали (сначала в форме городского самоуправления).
Все эти вопросы были актуальны на всем протяжении правления Романовых с начала XVIII по начало XX вв., определяя баланс отношений "центр — регионы" и направления региональной политики имперской власти [Медушевский, 1990].
Одной из первых петровских реформ стало учреждение губерний в 1708 г.'9 Административно-территориальный формат оказался крупномасштабным: огромная территория была поделена лишь на восемь губерний. Учреждение губерний явилось важнейшим первым шагом при создании в России системы регулярного АТД.
Во-первых, возникший институт губернатора как назначаемого из центра управляющего губернией означал консолидацию региональной власти в одних руках (и, соответственно, большую персонификацию региональной власти, что определило еще одну важную российскую тенденцию). Эффективность управления по вертикали возросла многократно по сравнению с рыхлой и плохо регламентированной системой воеводских правлений [Институт губернатора..., 1997]. Одновременно стали терять смысл приказы. Поэтому введение губерний практически совпало с ликвидацией приказов. Дольше других сохранялся Сибирский приказ, поскольку государство придавало развитию Сибири и контролю за этим процессом особое значение.
Во-вторых, не следует считать институт губернатора простым инструментом имперской централизации. Российские власти понимали необходимость сбалансированной системы в отношениях центра с регионами. Поэтому, будучи по определению институтом централизованного управления, институт губернатора был
Подробное исследование эволюции АТД в России см.: |Тархов, 20011.
наделен важнейшей для регионов функцией — ответственностью за региональное развитие.
В-третьих, была сохранена асимметрия, предполагающая использование более жесткой военно-административной модели для политически наиболее важных и потенциально нестабильных регионов. Если в большинстве губерний были назначены просто губернаторы, то в Петербурге и Азове это были генерал-губернаторы, выполнявшие функции военного управления.
В России появляется не просто институт губернатора, но институт региональной администрации, подотчетной центру и одновременно ответственной за региональное развитие. В компетенции этого института находится текущее управление с использованием царских наказов, суд, военное дело, финансовые вопросы (сбор податей) и др. Формируется и совершенствуется общепринятая структура региональной администрации.
В соответствии с моделью баланса центральных и региональных интересов региональные начальники представляются чиновниками, ответственными за положение дел в своем регионе и использующими свою личную инициативу для улучшения этого положения. Интересен наказ воеводам, вышедший в 1719 г. (воеводы на том этапе управляли провинциями — частями губерний). В этом наказе воеводам дается поручение заниматься распространением просвещения, развитием промышленности, торговли, науки, медицинских, благотворительных заведений.
Институт губернатора (равно как и воеводы в провинции) в петровской модели региональной политики предусматривал не просто централизованное управление, но и его дополнение функциями регионального развития в региональных интересах (которые соответствовали и общегосударственному интересу, поскольку речь шла об инновационном развитии страны в логике петровских реформ).
Для создания еще более сбалансированной ситуации и движения по пути децентрализации петровская модель предполагала развитие самоуправления в виде выборных лиц и органов дворянской региональной элиты, что в условиях того времени может с оговорками приравниваться к региональному самоуправлению. Начинается очень сложный многолетний процесс, когда государство то допускает такое самоуправление на местах, то частично его свертывает.
Главным институтом регионального самоуправления (в указанном понимании) становится участие региональной элиты в работе судебной власти и администрации, прежде всего — через своих выборных представителей. В петровской модели для этого создавались институты ландратов, ландрихтеров и земских комиссаров [Ерошкин, 1968].
Первая попытка введения элементов дворянского самоуправления на местах предпринята еще в 1702 г. одновременно с отменой губных старост. Их дела были переданы воеводам и выборным дворянским советам, без учета мнения которых воевода не мог принимать свои решения. Повторный указ по этому поводу вы-
шел в 1705 г. Однако эта попытка оказалась слишком слабой и не была реализована на местах в силу незаинтересованности воевод.
После введения губерний Петр I предпринимает новые попытки усиления регионального самоуправления, видя в этом залог более эффективного развития страны и укрепления взаимоотношений с дворянскими региональными элитами. Начинаются неуверенные и непоследовательные эксперименты государства в сфере самоуправления. Лучше всего оно развивается на самых нижних уровнях административно-территориальной системы (в уездах), а вот в губерниях продвигается тяжело. С одной стороны, имперский центр никогда не был уверен в целесообразности самоуправления на уровне ATE первого порядка. С другой стороны, консолидация региональных интересов, в отличие от локальных, выглядела слабой.
Во-первых, на уровне региональной администрации институт губернатора был сбалансирован институтом ландратов — выборных губернаторских советников из числа местных дворян, составлявших коллегию (институт ландратов вводится с 1713 г.). Чуть позже для ландратов была найдена удобная территориальная форма их работы. Губернии были очень крупными, и для повышения эффективности управления их решили разделить на доли. Ландраты с 1715—1716 гг. стали начальниками долей.
Институт ландратов можно считать новой важнейшей попыткой создания регионального самоуправления. Это был выборный институт (разумеется, выбирали только дворяне) с некоторой независимостью от губернатора. По петровскому указу губернатор должен был вести себя с ландратами "не яко властитель, а яко президент" (т.е. председатель). Однако, как уже говорилось, эксперименты Романовых в области самоуправления всегда были неуверенными. Проработав всего несколько лет, институт ландратов был ликвидирован. По сути, на его месте был воссоздан институт назначаемых центром воевод: они стали управлять провинциями, на которые было решено поделить губернии. Вместо самоуправления на втором уровне АТД (прежние доли) появилось централизованное управление (через губернии и входящие в их состав провинции).
Во-вторых, в губерниях был создан институт судебной (и частично административной) власти, также развивающийся на началах выборного дворянского самоуправления, — ландрихтеры (институт появился в 1719 г. одновременно с отменой ландратов и в качестве некоторой компенсации региональной элите). Ландрихтеры занимались судом на местах, межеванием, а также замещали губернатора в его отсутствие и исполняли его поручения. Выборные ландрихтеры занимались судом на местах, который был временно изъят у губернаторов и воевод. Однако институт ландрихтеров тоже оказался недолговечным. Уже в 1722 г. провинциальный суд, которым руководил обер-ландрихтер, был передан воеводе.
В-третьих, государство формирует локальный уровень самоуправления, который оказывается наиболее востребованным и относительно устойчивым. На местах
создается институт земских комиссаров, которых выбирают дворяне. В компетенцию земских комиссаров входят местный правопорядок и налоговые вопросы (подушная подать и связанная с этим перепись крестьян), т.е. на нижнем уровне происходит объединение финансовой и полицейской администрации. Земские комиссары выполняют свои управленческие задачи в рамках небольших округов (дистриктов) — ATE третьего уровня, на которые с 1719 г. делятся провинции.
Примечательна неустойчивость губернского административно-территориального деления, поскольку оно тоже носит экспериментальный характер. Создав ограниченное число очень крупных губерний, центр сталкивается с проблемой невозможности эффективного управления внутри каждой такой губернии. Поэтому уже при Петре I проводится частичное разукрупнение губерний через создание сначала долей, а затем провинций. В 1719 г. появляется система двухуровневого централизованного управления: губернатор в губернии, воевода в провинции. Новая двухуровневая система имела компромиссный характер и была несовершенной. Центр напрямую управлял и губернаторами, и воеводами. Отношения губернаторов и воевод могли быть конфликтными в связи с отсутствием субординации и неясным разграничением полномочий.
Отдельного внимания заслуживает тема развития в России городского самоуправления. На уровне городов самоуправление должно было развиваться быстрее, поскольку в компактных, экономически сильных сообществах существовала реальная, осознанная потребность. Вдохновлял и европейский опыт, который активно перенимал царь Петр I. Поэтому в городах в рамках петровской модели региональной политики появляются сначала земские избы, а потом на европейский манер — магистраты. Институт централизованного управления в лице городового воеводы был к тому времени ослаблен, а после введения провинций воеводы стали отвечать за всю территорию провинции.
Заметим, что в ситуации с городским самоуправлением, да и региональной политикой в целом, в России часто проявлялось структурирование территории не только на отдельные ареалы, но и на узловые районы с их внутренними противоречиями и различиями "центр — периферия". Возникали ситуации, когда одни органы власти имели юрисдикцию только на территории городов, а другие — на территории прилегающей периферии (уезд за вычетом города и т.п.).
Реформа городского самоуправления проведена Петром I задолго до всех прочих реформ в области региональной политики и вообще одной из первых. Первым институтом городского самоуправления в соответствии с петровской реформой стал институт выборных бурмистров и земских изб. В 1699 гг. посадские люди (т.е. горожане) были изъяты из ведения воевод и московских приказов. В качестве института самоуправления в городах создали земские, или бурмистерские, избы. Бурмистры избирались элитными группами городского населения (купцы, ремесленники, мелкие торговцы) и поочередно занимали пост президента — главы городского самоуправления.
Компетенция земских изб включала местные вопросы городского торгово-промышленного класса, прежде всего сбор налогов и ведение дел (повинностей). Центр сразу взял на себя функцию контроля за городским самоуправлением. Для этого в Москве была создана головная Бурмистерская палата (с 1700 г. — Ратуша) со своим президентом и 12 бурмистрами. Эта структура занималась общей координацией городских земских изб. Она играла роль центрального финансового учреждения и одновременно занималась вопросами московского посада.
Первая попытка создания городского самоуправления, как и многие замыслы Петра I, оказалась временным экспериментом. На следующем шаге, после создания губерний земские избы потеряли во влиянии и превратились в фактически подчиненные губернаторам финансовые канцелярии. Центральная Ратуша стала лишь региональным московским учреждением.
Центральная власть решила заново провести эксперимент, и с 1720—1724 гг. начинается история нового городского института — магистратов. Во главе магистрата стоял президент, в его состав входили 2—4 бурмистра и 2—8 ратманов. Все эти должности были выборными: избирали первостатейные горожане. В компетенцию магистратов входил широкий круг местных вопросов — гражданские и уголовные судебные дела, полиция, городское хозяйство и финансы, развитие купечества и мануфактуры. Главный замысел центральной власти состоял в том, что магистраты будут активно заниматься развитием своих городов (как губернаторы и воеводы обязаны были делать это в губерниях и провинциях). Поэтому торговлю и промышленность обозначили в качестве важнейших вопросов магистратской компетенции.
Создавая магистраты, центр обязательно сохранял за собой функцию общей координации самоуправления. Политическую нишу прежней московской Ратуши в 1720 г. занял созданный в новой столице, Петербурге,20 Главный магистрат. Его задачами были: создание местных магистратов, их снабжение уставами и инструк-циями, руководство выборами, надзор за выполнением магистратами административно-полицейских и судебных функций, охрана сословных привилегий горожан, защита купцов и ремесленников от обид и притеснений, содействие развитию городских ремесел и торговли, высшая апелляционная инстанция на судебные решения магистратов [Ерошкин, 1968, с. 93]. Члены Главного магистрата назначались царем.
Таким образом, при Петре I был создан принципиально новый баланс отношений "центр — регионы" в связи с учреждением новых политических институтов.
• С одной стороны, обеспечен более высокий уровень централизации через ликвидацию плохо структурированной системы городовых воевод и региональных приказов и ее замену регулярной формой губернского управления. Правда, в
20 Перенос столицы в Петербург в 1713 г. влечет за собой появление еще одного территориального противоречия — между "исторической" столицей Москвой и новой — Петербургом. В России возникает феномен "двух столиц".
централизованном управлении была допущена новая нестабильность в связи с созданием в 1719 г. двухуровневой системы "губернии — провинции".
• С другой стороны, Петр 1 активно, хотя и не вполне последовательно со действовал развитию децентрализации и самоуправления региональных элит того времени. Учет региональных интересов был предусмотрен внутри системы централи зованного управления (ответственность губернаторов и воевод за региональное раз витие). Проводились эксперименты по созданию самоуправленческих элементов в административном управлении и судебной власти (ландраты и ландрихтеры). Наибо лее устойчивые тенденции в сторону децентрализации заданы на местном уровне — в округах (земские комиссары) и городах (земские избы, затем магистраты).
На самом деле ситуация в отношениях между центром и регионами была еще сложнее. Описанная выше модель выглядела вполне приемлемой для собственно русского этнического ядра. Но при Петре I Россия начинает официально называться империей. Расширение территории с этого момента становится менее масштабным с количественной точки зрения, но зато приобретает гораздо более конфликтный характер.
Главной тенденцией XVIII—XIX вв. становится расширение Российского государства:
на запад с присоединением уже не только прежних территорий Киевской Руси, но и Прибалтики, а также собственно польских земель;
на юг с присоединением полосы степных и горных территорий в Причерноморье, на Кавказе и в Центральной Азии, в Сибири и на Дальнем Востоке.
Имперская модель расширения российской территории означает:
вступление в острые геополитические конфликты с ведущими центрами силы в Евразии — европейскими державами, Турцией, Китаем и др., что ведет к росту нестабильности в пограничных регионах, которая нередко поддерживается внешними центрами силы;
новое значительное усложнение этнокультурной структуры в связи с присоединением западно-христианских и мусульманских народов, а также восточных христиан с развитой собственной идентичностью.
Соответственно это ставит перед центром сложнейшую задачу по поддержанию баланса в таком необычайно разнородном государстве с огромным количеством внутренних и внешних конфликтов. Присоединение многих территорий без сохранения за ними той или иной автономии оказывается зачастую невозможным или, при попытках подавления интересов региональных сообществ, ведет к острым конфликтам. Начинаются резкие колебания между "мягкими" и "жесткими" сценариями инкорпорации и удержания территорий, что создает в целом перманентную нестабильность в системе.
В этой связи важно отметить, что петровская имперская модель, как и практически любая русская модель региональной политики (а также как практически
любая имперская модель), допускала асимметрию территориально-политического устройства. В привилегированном положении оказалась присоединенная в те времена Прибалтика, регион западно-христианской культуры. Формально прибалтийские территории не имели автономии. Но реально центр относился к ним по-особому. Центр делает ставку на формирование здесь лояльной элиты, и с тех пор большую роль в России начинает играть остзейское дворянство. Здесь были сохранены привилегии дворянства и бюргерства, их собственное управление и суд (ланд-штадт). При русском генерал-губернаторе находились два советника (регирунгсрат) от местных дворян. Региональная элита в лице остзейских дворян собиралась на свои ландтаги, которые избирали на три года дворянский конвент в Лифляндии и дворянский комитет в Эстляндии, формировали состав суда, полиции, прокуратуры. В прибалтийских городах функционировали магистраты, ратуши, сословные суды, и эти города являлись образцом для развития городского самоуправления на основной территории России.
В то же время в случае Украины проводилась иная характерная политика, направленная на ассимиляцию территории и лишение ее автономного статуса. Выборы украинского гетмана, обозначавшие региональную автономию, были запрещены после смерти Скоропадского. Зато с 1722 г. стала функционировать Малороссийская коллегия, напоминающая старый московский приказ, т.е. централизованное учреждение, ведающее вопросами управления определенной нестабильной территорией.