- •Оглавление
- •Предисловие
- •Введение. Теоретические основы политической регионалистики
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •1 Глава. Теория и методология политической регионалистики
- •1.1 Региональная структура государства
- •1.1.1 Государство как территория
- •1.1.2 Регион и территориальная структура (геоструктура)
- •1.1.3 Регионализация в многосоставном обществе
- •1.1.4 Факторы и формы регионализации
- •1.1.5 Методология исследования регионализации
- •1.2 Географическое моделирование и региональный политический анализ
- •1.2.1 Географическое моделирование региональной структуры
- •1. Дуалистический подход.
- •2. Иерархический подход.
- •1.2.2 Диффузия политических инноваций
- •1.2.3 "Понимающая" политическая региона листика
- •3. Системный и структурно-функциональный подходы.
- •1.3 Государство как территориально-политическая система
- •1.3.1 Территориально-государственное строительство
- •1.3.2 Регион в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.3 Центр в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.4 Концептуализация баланса "центр — регионы"
- •1.3.5 Функционалистский подход к изучению баланса отношений "центр — регионы"
- •1.3.6 Понятие "региональная политика"
- •1.3.7 Содержание региональной политики
- •1.3.8 Подходы в региональной политике
- •1.3.9 Региональное участие и региональный политический процесс
- •1.4 Территориально-политическая спецификафедеративного государства
- •1.4.1 Понятие "федерализм"
- •2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.
- •1.4.2 Особенности федеративной территориально-политической системы
- •1.4.3 Концепции федерализма
- •Контрольные вопросы
- •2 Глава. Мировой опыт территориально-государственногостроительства
- •2.1 Административно-территориальное деление государства
- •2.1.1 Основные понятия
- •2.1.2 Факторы административно-территориального деления
- •2. Исторические факторы.
- •3. Демографические (социально-географические) факторы.
- •2.1.3 Формат административно-территориального деления
- •6. Заморские территории.
- •2.1.4 Топонимика административно-территориальных единиц
- •2.1.5 Морфология административно-территориального деления
- •2.1.6 Столичность в системе административно-территориального деления
- •2.1.7 Уровни административно-территориального деления
- •2.1.8 Сценарии реорганизации административно-территориального деления
- •2.1.9 Принципы изменения административно-территориального деления
- •2.1.10 Государственная юрисдикция на море
- •2.2 Политико-административные границы и пограничные споры
- •2.2.1 Основные понятия
- •2.2.2 Особенности политической лимологии
- •2.2.3 Процесс создания границы
- •2.2.4 Морфология границы
- •2.2.5 Пограничный спор как отражение конфликтав системе административно-территориального деления
- •2.3 Территориально-политическая децентрализация
- •2.3.1 Основные понятия
- •2.3.2 Децентрализация в унитарных государствах
- •2.3.3 Создание регионалистских государств
- •2.3.4 Постколониальные модели децентрализации
- •2.4 Современный сравнительный федерализм
- •2.4.1Компаративные исследования федерализма
- •2.4.2 Генезис федерализма и исторические модели федерализации
- •2.4.3 Факторы федерализации
- •2.4.4 Классификации федераций
- •2.4.5 Федератизм как форма федерализма
- •2.4.6 Федеративная трансформация
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •3Глава моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт
- •3.1 Общенациональныйтерриториально-политический контроль
- •3.1.1 Единство общенационального правового пространства
- •3.1.2 Территориальная сеть агентов центральной администрации.Прямое и непрямое федеральное администрирование
- •3.1.3 Специальные институты централизованного контроля и санкций в отношении региональной власти
- •3.1.4 Институт федеральной интервенции:определение интервентора и формальных поводов для интервенции
- •3.1.5 Непрямые санкции
- •3.2 Институты регионального влияния на общегосударственном уровне
- •3.2.1 Бикамерализм и региональные палаты
- •3.2.2 Иерархия палат и функциональные различия между ними
- •3.2.3 Способ формирования региональной палаты
- •3.2.4 Нормы регионального представительства
- •3.2.5 Другие формы обеспечения регионального представительства в парламентах федераций
- •3.2.6 Региональный бикамерализм в унитарных государствах
- •3.2.7 Другие формы регионального влияния в федерациях
- •3.2.8 Общераспространенные формы регионального влияния
- •3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти
- •3.3.1 Принципы разграничения полномочий
- •3.3.2 Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
- •3.3.3 Разграничение полномочий в экономике
- •3.3.4 Разделение полномочий по вопросам земли,недр и аграрного сектора
- •3.3.5 Разграничение полномочий в социальной сфере
- •3.3.6 Разграничение полномочий в инфраструктурных отраслях
- •3.3.7 Некоторые общие принципы разграничения полномочий
- •3.4 Региональная власть в современном государстве
- •3.4.1 Организация региональной власти
- •3.4.2 Модель выборного губернатора
- •3.4.3 Парламентская модель
- •3.4.4 Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)
- •3.4.5 Модель назначаемого губернатора
- •3.4.6 Монархическая модель
- •3.4.7 Швейцарская модель
- •3.4.8 Региональная власть в унитарном государстве
- •3.5 Местная власть в современном государстве
- •3.5.1 Концептуальные основы и существующая практика местного самоуправления
- •3.5.2 Территориальные субъекты местного самоуправления
- •3.5.3 Организация местной власти
- •3.5.4 Компетенция местной власти
- •Контрольные вопросы
- •4 ГлаваПолитико-историческое развитие российской системы "центр - регионы
- •4.1 Отношения "центр — регионы" в средневековой России
- •4.1.1 Конфедеративно-вотчинная модельXiii—xiVвв.
- •4.1.2 Переходная удельно-уездная модельXVв.
- •4.1.3 Земская модельXvIв.
- •4.1.4 Асимметрия в региональной политике в контексте управления инокультурной периферией
- •4.2 Отношения "центр — регионы" при династии Романовых
- •4.2.1 Переходная военно-административная модельXviIв.
- •4.2.2 Петровская модель региональной политики (губернская модель с элементами самоуправления)
- •4.2.3 Послепетровская централизация
- •4.2.4 Екатерининская модель региональной политики (обновленная губернская модель)
- •4.2.5 Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики
- •4.2.6 АлександрI: частичная децентрализация
- •4.2.7 НиколайI: новое упорядочение в системе
- •4.2.8 Земская модель АлександраIi
- •4.2.9 АлександрIii: новая частичная централизация
- •4.2.10 НиколайIi: потеря баланса в отношениях "центр — регионы"
- •4.3 Отношения "центр — регионы" в советский период
- •4.3.1 Февральская революция и ее последствия
- •4.3.2 Советы: от альтернативных органов самоуправленияк новой государственной власти
- •4.3.3 Октябрьская революция и рождение советского федерализма
- •4.3.4 Расколы российского пространства
- •4.3.5 Национально-государственный полицентризм и его преодоление
- •4.3.6 Суверенитет и территориально-политическая субординация в советском федерализме
- •4.3.7 Национально-территориальная автономия в рсфср
- •4.3.8 Региональное участие
- •4.3.9 Региональное и местное самоуправление
- •4.3.10 Территориальное экономическое планирование и управление
- •5 ГлаваРегиональная структура современной россии
- •5.1 Эволюция административно-территориального деления России
- •5.1.1 Дореволюционная система административно -территориального деления
- •5.1.2 Формирование новой системы административно-территориального деления в советский период
- •5.2 Современный федерализми политико-административная структура России
- •5.2.1 Влияние распада ссср на региональную структуру России
- •5.2.2 Современная политико-административная структура
- •5.2.3 Факторы формирования региональной структуры
- •5.2.4 Проблемы дробности административно-территориального деления и укрупнения регионов
- •5.2.5 Система федеральных округов
- •5.2.6 Принципы создания новых субъектов федерации
- •5.3 Статус субъектов федерациии проблема территориально-политической асимметрии
- •5.3.1 Определение статуса субъектов федерации
- •5.3.2 Национально-территориальная автономия и асимметрия
- •5.3.3 Особый статус российских республик
- •5.3.4 Статус автономных округов
- •5.3.5 Некоторые перспективы
- •5.4 Межрегиональные границы и пограничные споры в современной России
- •5.4.1 Правовые основы межрегиональных границ и их изменения
- •5.4.2 Межрегиональные пограничные споры
- •5.5 Экстерриториальные формыэтнической самоорганизации
- •6 ГлаваРегиональная политикаи баланс отношений "центр - регионы" в современной россии
- •6.1 Правовые основы региональной политики в России
- •2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
- •5. Принцип единства государственной власти.
- •6. Принцип разграничения полномочий.
- •7. Принцип автономии региональной и местной власти.
- •4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
- •6.2 Федеральный центркак субъект отношений "центр — регионы"
- •6.2.1 Президент России
- •6.2.2 Правительство России
- •6.2.3 Роль Федерального Собрания
- •6.2.4 Роль Конституционного суда
- •6.2.5 Роль судебных органов и прокуратуры
- •6.2.6 Роль групп влияния как субъектов региональной политики
- •6.3 Правовые механизмы и институты федеральноговмешательства и централизованного контроля
- •6.3.1 Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
- •6.3.2 Институты президентского влияния в региональной политике
- •6.3.3 Система ведомственных вертикалей
- •6.3.4 Отстранение губернаторов от должности
- •6.3.5 Роспуск региональных органов законодательной власти
- •6.3.6 Изъятие полномочий у региональной власти
- •6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне
- •6.4.1 Особенности российского бикамерализма
- •6.4.2 Эволюция Совета Федерации
- •6.4.3 Функции Совета Федерации в законотворческом процессе
- •3. Функция фильтра в законотворческом процессе.
- •6.4.4 Региональное и федеральное влияние в Совете Федерации
- •6.4.5 Консультативные органы регионального представительства
- •6.4.6 Региональный лоббизм на федеральном уровне
- •3. Государственная Дума.
- •6.4.7 Региональные интеграционные структуры
- •6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами
- •6.5.1 Правовые основы разграничения полномочий
- •2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
- •3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
- •6.5.2 Полномочия центра и регионов в России
- •2. Основы политического режима.
- •5. Экономика и социальная сфера.
- •6.5.3 Полномочия автономных округов
- •6.5.4 Договора о разграничении полномочий между центром и регионами
- •6.6 Экономическая региональная политикакак особая форма региональной политики
- •6.6.1 Роль экономической региональной политики в политическом процессе
- •6.6.2 Региональные финансовые ресурсы и их динамика
- •6.6.3 Финансовая зависимость регионов от центра
- •6.6.4 Адресная федеральная помощь
- •6.6.5 Особый экономический режим в регионах
- •6.6.6 Позиции регионов-лидеров
- •6.7 Моделирование отношений "центр — регионы" в России
- •6.7.1 Постсуверенизационная модель отношений 1991—1993 гг.
- •6.7.2 Модель 1994—1996 гг. (модель Ельцина — Черномырдина)
- •6.7.3 Модель 1997 г. (модель молодых реформаторов)
- •6.7.4 Модель 1998 г. (модель Примакова)
- •6.7.5 Модель рецентрализации 2000—2005 гг. (модель Путина)
- •6.7.6 Оптимизация отношений "центр — регионы" после 2005 г.
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •7 Глава региональная и местная власть в современной россии
- •7.1 Системы региональной власти
- •7.2 Исполнительная власть в субъектах федерации
- •7.2.1 Исполнительная власть в республиках
- •7.2.2 Модели исполнительной власти в республиках
- •7.2.3 Исполнительная власть в других регионах России
- •7.2.4 Основные параметры института губернатора
- •1. Наименование должности.
- •5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
- •7.3 Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ
- •7.3.1 Структура региональной исполнительной власти
- •7.3.2 Институт вице-президента (вице-губернатора)
- •7.3.3 Институт регионального правительства
- •7.4 Законодательная (представительная) власть в субъектах федерации
- •7.4.1 Основные параметры института региональногозаконодательного собрания
- •1. Наименование органа законодательной власти.
- •2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
- •3. Порядок избрания законодательных собраний.
- •4. Срок полномочий.
- •5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
- •6. Ограничительные цензы.
- •7.4.2 Разделение властей и система сдержеки противовесов в российских регионах
- •7.5 Системы местной власти
- •7.5.1 Конституционные принципы организации местного самоуправления
- •7.5.2 Формирование местного самоуправления в современной России
- •7.5.3 Территориальный формат местного самоуправления
- •7.5.4 Формирование органов местного самоуправления
- •7.5.5 Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления
- •7.5.6 Нормы ответственности местного самоуправления перед государством
- •7.5.7 Формы горизонтальной интеграции муниципальных образований
- •7.5.8 Территориальное общественное самоуправление
- •7.6 Политические конфликты в российских регионах
- •7.6.1 Подходы к изучению региональных конфликтов в России
- •7.6.2 Конфликт между губернаторами и законодательными собраниями
- •7.6.3 Конфликт между губернаторами и местным самоуправлением
- •7.6.4 Конфликт "губернаторы против «федералов»"
- •7.6.5 Партийное и корпоративное измерение региональной конфликтности
- •8 Глава. Расстановка политических сил в регионах россии (региональные элиты,группы влияния и политические режимы)
- •8.1 Региональные элиты
- •8.1.1 Основные понятия
- •8.1.2 Структурные трансформации региональной элиты
- •8.1.3 Этапы обновления региональной элиты
- •8.2 Основы регионального политического анализа
- •8.2.1 Изучение региональной политической ситуации
- •8.2.2Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации
- •8.2.3 Региональные политические режимы
- •8.3 Региональные политические режимы и политическая ситуация в республиках15
- •8.4 Региональные политические режимы и политическая ситуация в прочих субъектах федерации
- •8.4.1 Северо-Западный федеральный округ
- •8.4.2 Центральный федеральный округ
- •8.4.3 Приволжский федеральный округ
- •8.4.4 Южный федеральный округ
- •8.4.5 Уральский федеральный округ
- •8.4.6 Сибирский федеральный округ
- •8.4.7 Дальневосточный федеральный округ
- •Литература
- •Заключение. Прикладная политическая регионалистика
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Приложение
4.2.7 НиколайI: новое упорядочение в системе
Период правления Николая I следует ассоциировать с упорядочением и дальнейшей регламентацией ситуации как в централизованном управлении, так и в региональном самоуправлении.
Институт губернатора еще раз утверждается в качестве ключевого регионального института централизованной власти. Императорский наказ 1837 г. установил относительную иерархию в региональной администрации во главе с губернатором. В наказе губернатор вновь назван "хозяином губернии", утверждены полномочия губернатора и губернских установлений. Хотя считать губернатора полновластным руководителем региона все равно не следует. Например, на том этапе центр реформирует региональные финансово-экономические учреждения. С 1838 г. создаются палаты государственных имуществ (одна на губернию или на несколько губерний). Внутри губернии на несколько уездов действуют окружные управления государственных имуществ. С 1845 г. региональную казенную палату возглавляет
2} В начале XX в. большой интерес представляют работы А. Ященко, посвященные теории и анализу практических позможностей федерализма и написанные в условиях дореволюционной России [Ященко, 1912; 1917|.
уже не вице-губернатор, а специальный председатель. Оставаясь верховным администратором в губернии, губернатор не осуществляет всю экономическую власть, которая относится к другому ведомству.
Продолжается развитие разветвленной системы губернских административных структур. В 1845 г. происходит учреждение губернских правлений. Возникает практика создания различных отраслевых и тематических комитетов, комиссий и присутствий под председательством губернаторов и при участии различных представителей чиновничества и местных элит. Губернатор в этой сложной системе становится ведущим координатором практически всех направлений государственной деятельности, возглавляя все многочисленные учреждения. Кроме того, губернаторы начинают развивать информационную политику: повсеместно учреждаются газеты "Губернские ведомости".
Сохраняется и упорядочивается форма военно-административного управления посредством генерал-губернаторов. Особая форма централизованного управления создается на Кавказе с 1844—1845 гг.: здесь появляется наместник со своим советом и канцелярией. В кавказских губерниях назначаются военные губернаторы, совмещающие руководство по гражданской и военной части. Генерал-губернаторы действуют в столицах (Москва, Петербург), а также в приграничных и нестабильных регионах (Финляндия, Прибалтика, Новороссия. Оренбург, Западная и Восточная Сибирь). Они играют роль опорной структуры центральной власти в зонах геополитического риска. Любопытна инструкция генерал-губернаторам от 1853 г., в которой на них в числе прочего возлагалась ответственность за состояние умов на соответствующей территории. Таким образом, надзорные функции генерал-губернаторов оставались весьма широкими.
Централизованные военно-административные формы оказываются характерными для того этапа развития империи. Здесь и наместники с генерал-губернаторами, и военные губернаторы в самих губерниях, и области с формой правления, отличавшейся от губернской. Региональная политика при Николае предусматривает особые военно-административные формы управления не только для губерний, но и для городов. С этой целью в некоторых ключевых торговых и военных портах создаются градоначальства. Руководителем такого города становится градоначальник, ведающий как гражданскими (городское управление, торговля, коммерческие суды), так и военно-полицейскими вопросами. Градоначальник подчиняется министерству внутренних дел (как и губернатор) или генерал-губернатору. Такое сращивание военной и гражданской администрации было осуществлено в ряде стратегически важных причерноморских городов (Одесса, Измаил, Феодосия, Керчь-Ени-кале, Таганрог)24. В некоторых стратегически важных портах функционировали даже не градоначальники, а военные губернаторы (Кронштадт, Николаев).
24 Позднее градоначальство появилось в Севастополе. В 1906 г. оно было создано на Каспии — в Баку.
Но центр отнюдь не пренебрегает развитием регионального самоуправления. При Николае I отмечается характерная модель динамического баланса, когда усиление и упорядочение централизованного управления сочетается с аналогичными мерами в отношении регионального самоуправления. Именно на этом этапе происходит дальнейшее расширение выборности судебной власти на губернском уровне. С 1831 г. уже не только заседатели, но и председатели уголовных и гражданских палат выбираются региональными элитами (такая модель действовала с екатерининских времен только на уездном уровне и никогда еще не позволялась в губернии). Разумеется, дворянские выборы контролировались губернаторами, но это естественно для сбалансированного централизованного государства.
Также при Николае I происходит значительное усиление предводителей дворянства. Теперь предводитель дворянства получает определенную власть. На губернском уровне он выступает в качестве полномочного представителя интересов местного дворянства в губернских учреждениях, будучи по должности членом всех комитетов, комиссий и присутствий. На уездном уровне предводитель дворянства получает еще большее влияние, являясь председателем всех этих структур.
Постепенно начинает решаться и оказавшийся очень сложным для России вопрос о развитии городского самоуправления. Созданные при Екатерине II структуры к тому времени оказываются в полном упадке. Новое, уже четвертое по счету рождение городского самоуправления следует связать с 1846 г. Центр принимает решение действовать постепенно, поскольку все прошлые реформы были востребованы в лучшем случае в инновационных центрах государства. Но при этом развитие всесословного городского самоуправления воспринимается как необходимая государственная задача. В 1846 г. выходит городовое положение для Петербурга. В соответствии с ним создается новая городская дума, а точнее общая дума и орган исполнительной власти — распорядительная дума.
В то же время упорядочение отношений центра с национальными окраинами при Николае I и его преемниках понималось в духе территориально-политической унификации, военно-административного контроля и этнокультурной русификации. Асимметрия территориально-политического устройства, характерная для Российской империи, активно развивалась при Николае I в пользу внедрения жестких управленческих схем на неустойчивых окраинах (кавказский наместник25, генерал-губернаторы, военные губернаторы, областные начальники, градоначальники как
25 При Николае I завершилось присоединение многих горных областей Кавказа. Однако Кавказская война продолжалась. В процессе этой войны в восточных частях Северного Кавказа была предпринята попытка создать независимое государственное образование, своего рода непризнанное государство того времени. В 1828 г. здесь сложился имамат мюридов, известный также как имамат Шамиля (Чечня, часть Дагестана) и просуществовавший в горах около трех десятилетий.
институты централизованного военно-административного управления) и унификации автономных регионов.
В то же время автономия Финляндии выглядела довольно аморфной. Сейм здесь не созывается на протяжении длительного времени. Действуют запреты на издание литературы на финском языке.
Автономия в Польше на этом этапе практически ликвидируется. В нестабильной Польше, где были очень развиты сепаратистские настроения и происходили восстания, на этом этапе началось урезание самостоятельности с выбором в пользу "жесткого" сценария. Сначала в Польше соседствовали централизованное управление (наместник, при нем Госсовет и министерства) и местный парламент — Сейм (одну из его палат — Сенат назначал царь, другая — Посольская изба избиралась дворянами на сеймиках и городскими общинами). В 1829 г. Николай I сам короновался польской короной, показав тем самым свою власть. Польское восстание 1830—1831 гг. стало поворотным пунктом, после чего автономия была урезана, конституция просто отменена. В 1832 г. управление в Польше стандартизовано по российскому варианту: Сейм и Госсовет упразднены, воеводства преобразованы в губернии, поветы в уезды и пр.27 В 1850 г. ликвидирована таможенная граница между Россией и Польшей, т.е. последняя стала частью единого российского экономического пространства, утратив не только политическую, но и экономическую автономию.
Однако политика унификации в случае с Польшей оказалась контрпродуктивной и вела лишь к накоплению противоречий между центром и этой территорией. Острые противоречия между центром и Польшей сыграли впоследствии одну из ключевых ролей в территориально-политической дестабилизации Российской империи и развитии революционных процессов начала XX в.. приведших к ее краху. Жесткая политика на Кавказе имела свою обратную реакцию и привела к попытке создать в горах независимое от России государственное образование — имамат мюридов.