4.2.10 НиколайIi: потеря баланса в отношениях "центр — регионы"

В конце своего существования Российская империя сталкивается с множеством вызовов. Одним из них является растущие политические амбиции на региональном уровне, выразителями которых становятся земства. Попытки центра ввести огра­ничения на деятельность земств, включить их в централизованную государствен­ную систему управления имели свой обратный эффект, поскольку усилили консо­лидацию радикально настроенных земских деятелей и их настрой на борьбу. Зем­ства пытаются стать полноценной региональной властью и, в частности, добивают­ся права на законодательную деятельность.

Региональное самоуправление оказывается в эпицентре самых принципи­альных дискуссий. Допустив его развитие в 1864 г., царская власть всячески пыта­ется его ограничить, опасаясь неконтролируемой деятельности и связанных с этим опасностей для политической безопасности империи. Деятельность Николая II позволяет говорить о продолжении тенденций, заданных его предшественником: дальнейшее развитие земства воспринимается как опасность для самодержавия.

Вскоре после вступления на престол 17 января 1895 г. царь назвал пожела­ния об участии земства в делах внутреннего управления бессмысленными мечта­ниями. Примечательным документом стала выпущенная в 1899 г. графом Витте за­писка "Самодержавие и земство". В этом документе земство прямо называлось непригодным средством управления. По мнению Витте, отражавшему точку зрения правительственных кругов и в целом позицию центра, система местного управле­ния должна быть однородна с общим политическим строем государства.

В начале XX в. центр предпринимает ряд действий, продолжающих полити­ку ограничения земств, особенно в экономической сфере. Продовольственное дело переходит в ведение региональных правительственных структур (губернские и уезд­ные присутствия по крестьянским делам). В 1900 г. выходит запрет на повышение земских сборов выше определенной нормы. В 1902 г. земствам запрещают сбор ста­тистических сведений о земельных имуществах. В 1904 г. центр показывает свою власть, проведя ревизию земств в четырех губерниях. По итогам ревизии в Твер­ской области были проведены кадровые чистки.

По инерции распространение земской реформы в регионах России на том этапе продолжается. В 1903 г. земства были введены в шести западных губерниях, а также в геополитически неустойчивых Ставропольской, Астраханской и Оренбург­ской губерниях, находившихся на границах с Кавказом и Центральной Азией. Од­нако полномочия этих земств были изначально урезаны.

Несмотря на введение ограничений, земское движение продолжает разви­ваться на местах и становится важным политическим субъектом в стране (см., на­пример: [Ольденбург, 1991]). Земства консолидируются, создавая общероссийское лобби, выступающее за развитие демократических процессов и самоуправления на местах. Примечательным событием стал съезд земских деятелей в Петербурге в 1904 г. Земцы выступали за восстановление аутентичных земств в версии 1864 г., их подлинную самостоятельность и распространение на всей территории страны. От­вет Николая II на их требования был позитивным и неконкретным одновременно: "предоставить земским и городским учреждениям возможно широкое участие в за­ведовании различными сторонами местного благоустройства". Действия и выступ­ления центральных властей показывают, что центр на том этапе не стремился раз­вивать земские учреждения, но опасался негативной реакции элиты на их свертыва­ние. Это неудивительно, поскольку нестабильность в стране нарастала, и в 1905 г. произошла первая русская революция. Прошедший в 1905 г. в Москве второй зем­ский съезд вновь выдвинул целый ряд требований (в том же году в Москве прошел и третий съезд): среди них была отмена административной власти земских началь­ников.

В целом земцы лоббировали развитие российского парламентаризма и непо­средственное участие представителей земств в парламентской деятельности. В ре­зультате им удалось обеспечить свое представительство на уровне центра: губерн­ские земские собрания получили право делегировать по одному своему представи­телю в созданный в 1906 г. Госсовет. Таким образом, впервые в российской истории было создано определенное, хотя и слабое, представительство регионального самоуправ­ления в общегосударственных политических структурах.

В сложившейся ситуации центр проводит непоследовательную политику, поскольку его отношения с регионами становятся менее сбалансированными, а управляемость по разным причинам снижается. Ощущая определенную конкурен­цию со стороны земств на местах, центр продолжает усиливать институт губернато­ра. В деятельности губернатора увеличивается силовая составляющая. С 1904 г. губернатор стал председателем "особого совещания", в состав которого, в частно­сти, вошли начальник губернского жандармского управления и прокурор ок­ружного суда. Примечательна реакция революционеров на действия центра по консолидации властных полномочий на местах в руках губернатора: В.И. Ленин считал российского губернатора "настоящим сатрапом".

В то же время центр идет и на уступки, пытаясь время от времени "выпус­кать пар". Правовое оформление влияния земств на общегосударственном уровне (в Госсовете) является важным критерием признания этой структуры центром в ка­честве политического партнера. В рамках земств были сделаны уступки крестья­нам: в 1906 г. отменено назначение губернатором гласных от крестьян в земствах с восстановлением уездного избирательного съезда от сельских сообществ. Таким об­разом, был восстановлен один из элементов изначальной земской реформы Алек­сандра II.

Наконец, в 1912 г. было отменено еще одно "контрреформаторское" реше­ние Александра III — в связи с восстановлением института мировых судей. Уезд­ные земские собрания и городские думы вновь получили право выбирать миро­вых судей в губерниях (ограничителем со стороны центра стало назначение предсе­дателя мирового съезда министром внутренних дел). Но государство действовало постепенно, распространяя реформу от губернии к губернии. Мировые судьи были введены до войны в 13 губерниях, а к 1917 г. — в 20 губерниях. Соответственно, ин­ститут земских начальников был ослаблен, у них изымались судебные функции.

Неустойчивость растет и в отношениях центра с автономными государст­венными образованиями. Именно при Николае II центр впервые начинает прово­дить откровенно жесткую политику в отношении Финляндии. В 1899 г. царь присво­ил себе право издания законов для Финляндии без согласования с сеймом. В 1903 г. генерал-губернатор получил здесь чрезвычайные полномочия. Но в 1905 г. на фоне Первой русской революции власть пошла на уступки: Николай II подписал мани­фест об отмене всех законов, принятых им после 1899 г. В 1906 г. сейм принял и царь утвердил новый сеймовый устав (порядок избрания сейма и пр.), определяющий основы политической системы в автономии. В 1910 г., однако, вышел новый цар­ский указ, обозначивший тенденцию к ликвидации автономии. Финляндия прак­тически оказалась в том положении, в котором на протяжении десятилетий нахо­дилась Польша.

На этом фоне в России отмечается активное развитие национальных движе­ний, выступающих за автономию своих регионов. Популярность в этих движениях

получают идеи федерализма, который обычно понимается в контексте обретения национальными окраинами политической автономии. Такие движения появляют­ся уже не только в Польше, но и на Украине, в Закавказье, Центральной Азии и др. Их развитие существенно подтачивает политическое единство империи и легитим­ность самодержавной власти, явно не справляющейся с многочисленными поли­тическими и региональными вызовами.

В целом на закате Российской империи в системе "центр — регионы" отме­чается явное нарушение баланса, что стало одним из стимулов для последующих революционных изменений.