7.5.4 Формирование органов местного самоуправления

Действующее законодательство позволяет регионам и муниципальным образова­ниям сделать выбор одной из нескольких моделей формирования органов местного самоуправления.

• Должности главы муниципального образования и главы администрации могут занимать разные люди.

• Глава представительного органа местного самоуправления не может одно­временно быть главой администрации²⁷.

• Глава муниципального образования избирается на всенародных выборах или представительным органом местного самоуправления из своего состава (в по­следнем случае он может быть только председателем представительного органа местного самоуправления и не может быть главой администрации).

• Главой администрации может быть глава муниципального образования (не являющийся при этом главой представительного органа местного самоуправ­ления) или лицо, назначаемое по контракту.

Этим обусловлены наиболее типичные модели формирования местной власти.

1. Выборный глава муниципального образования (он же — глава администра­ции). В этом случае народ избирает главу муниципального образования и предста­вительный орган местного самоуправления²⁸. Глава местного самоуправления од­новременно является главой местной администрации. Эта модель является наибо­лее распространенной.

2. Глава муниципального образования —- председатель представительного орга­на местного самоуправления (избранный народом или депутатами). Глава админист­рации в таком случае — отдельная должность, он избирается представительным органом местного самоуправления или назначается им по контракту. Этот вари­ант рассматривался как предпочтительный с точки зрения сторонников укрепле­ния властной вертикали в центре и регионах. Однако провести его повсеместное внедрение не удалось.

В муниципальном районе возможна ситуация непрямых выборов представи­тельного органа местного самоуправления: в него входят представители органов ме­стного самоуправления поселений. В этом случае глава представительного органа обязательно избирается депутатами.

В целом по ситуации на середину 2005 г. прямые выборы муниципальных глав были предусмотрены в 80% муниципальных образований, т.е. изменили схему немногие регионы и в немногих случаях, касающихся обычно крупных городов. Прямые выборы депутатов предусмотрены в 99,11% муниципальных образований, делегирование депутатов муниципальных районных собраний от поселений — толь­ко в 0,3% случаев, еще в 0,5% случаев выборы проводятся на сходах граждан.

²⁷ Ранее на практике было широко распространено совмещение этих постов. Поэто­му полного разделения ветвей власти на муниципальном уровне часто не наблюдалось.

²¹¹ В населенных пунктах, насчитывающих менее 100 жителей, представительный ор­ган местного самоуправления может функционировать по правилам прямой демократии, представляя собой сход граждан.

7.5.5 Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления

Значительную сложность в федеративном государстве представляет разграничение полномочий между региональной и местной властью. В российской Конституции используется либеральный принцип разграничения полномочий между центром и регионами, который предполагает, что все полномочия, не отнесенные к ведению центра или сфере совместного ведения, являются полномочиями региональной власти. Что касается местного самоуправления, то используется формулировка "вопросы местного значения", которая может иметь разное толкование.

Федеральный закон 2003 г. предполагает четкое перечисление вопросов ме­стного значения и использует, таким образом, установочный принцип определения полномочий органов местного самоуправления.

В связи с двухуровневой моделью местного самоуправления требуется раз­граничение полномочий между поселениями и муниципальными районами, которое также предусмотрено законом²⁹. Городские округа объединяют полномочия посе­лений и муниципальных районов.

Полномочия поселений в российских условиях можно классифицировать следующим образом.

• Местная финансово-экономическая политика.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением; установление местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом поселения.

• Инфраструктурная политика.

Органы власти на уровне поселения занимаются организацией снабжения населения электричеством, теплом, газом и топливом, организацией транспортно­го обслуживания населения, содержанием автомобильных дорог и мостов (за ис­ключением дорог и мостов федерального и регионального значения). В поселениях создаются условия для обеспечения населения услугами связи.

• Социальная, жилищная и культурная политика.

В компетенцию поселения входит обеспечение малоимущих граждан жиль­ем, организация муниципального жилищного фонда и создание условий для жи­лищного строительства. Местные власти создают условия для организации досуга, массового отдыха, библиотечного обслуживания, развития физической культуры и

²⁹ Основная часть новых муниципальных образований, созданных в процессе ре­формы, — это поселения. Передача им полномочий происходит постепенно, в течение пе­реходного периода, который должен завершиться к 2009 г. Решения о передаче полномочий (сроки и объем полномочий) в переходный период принимают сами регионы.

спорта, обеспечения жителей услугами торговли, бытового обслуживания, общест­венного питания. Охрана объектов культурного наследия местного значения также относится к компетенции поселения.

• Планирование и благоустройство территории.

К вопросам местного значения поселения отнесено планирование застройки, зонирование земель, установление правил землепользования и застройки террито­рии, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, осуществление зе­мельного контроля за использованием земель поселения. Власти поселения зани­маются организацией благоустройства и озеленения территории, сбора и вывоза мусора, освещения улиц и установки указателей.

• Местные вопросы безопасности.

Вопросы пожарной безопасности, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

• Опека и попечительство (частично).

• Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. Полномочия муниципальных районов выглядят следующим образом.

• Местная финансово-экономическая политика.

Аналогично поселениям, только в отношении бюджета, собственности, на­логов и сборов муниципального района. Важнейшей функцией и политическим ре­сурсом районных властей является выравнивание уровня бюджетной обеспеченно­сти поселений (т.е. финансовая помощь), входящих в состав муниципального рай­она, за счет средств бюджета муниципального района.

• Инфраструктурная политика.

Власти муниципального района занимаются организацией снабжения посе­лений электроэнергией и газом. В их компетенцию входит содержание и строи­тельство автомобильных дорог между населенными пунктами (за исключением дорог федерального и регионального значения), организация транспортного об­служивания между поселениями. Муниципальный район обеспечивает поселения услугами связи.

• Социальная, жилищная и культурная политика.

В компетенцию муниципального района входит организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (пол­ного) общего образования по основным общеобразовательным программам, органи­зация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплат­ного дошкольного образования на территории муниципального района, организация отдыха детей в каникулярное время. Власти района организуют оказание скорой ме­дицинской помощи, первичной медико-санитарной помощи, медицинской помо­щи женщинам в период беременности, во время и после родов. В компетенции рай­она находится обеспечение поселений услугами общественного питания, торгов­ли и бытового обслуживания, создание библиотечного коллектора для поселений.

• Планирование и благоустройство территории.

Сюда относится территориальное зонирование земель межселенных терри­торий, изъятие земельных участков межселенных территорий для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной докумен­тации. В компетенцию районов входят организация экологического контроля, организация мероприятий по охране окружающей среды. Район занимается вопро­сами утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

• Местные вопросы безопасности.

В компетенцию муниципального района входит организация охраны обще­ственного порядка муниципальной милицией. Власти района также участвуют в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на своей тер­ритории.

• Опека и попечительство (частично).

• Содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг.

Кроме того, районные власти обладают полномочиями органов местного са­моуправления на межселенных территориях и в населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями.

Разграничение полномочий между поселениями и муниципальными рай­онами не является жестким и допускает случаи пересечения полномочий и совме­стной деятельности. Есть очевидные вопросы, которыми занимается только район (муниципальная милиция, межбюджетные отношения, некоторые вопросы обра­зования и здравоохранения и др.) или только поселение (некоторые вопросы орга­низации досуга, физкультуры и спорта, пожарной безопасности и др.). Есть ситуа­ции, когда власти района занимаются их решением для поселений, а поселения — непосредственно для населения (например, электро- и газоснабжение, связь). От­ладка отношений между поселениями и муниципальными районами представляет­ся сложным политическим процессом.