4.1.3 Земская модельXvIв.

Иван Грозный был первым крупным реформатором российской региональной по­литики. Годы его правления ознаменовались поиском принципиально нового баланса отношений между центром и регионами. В жесткой форме ставилась го-

^•дарственная задача — довести до конца разгром старой удельной системы и лик-зидировать традиционную региональную элиту как класс (ее позиции были осо­бенно сильны на территории тех ранее независимых княжеств, которые присое­динялись к Москве при Иване Великом). При этом идет поиск новой модели ба­ланса сил между центром и регионами в контексте реоЬормы местного самоуправле­ния: создается упорядоченная модель земского самоуправления с участием более или менее широких слоев региональной элиты. В регионах формируется новая элита: на место князей-вотчинников (княжат) приходят помещики, т.е. представи­тели элиты, получающие земельную собственность в награду за государственную службу.

Главной целью Ивана Грозного было нанести решающий удар по княжатам с их вотчинами, т.е. осуществить ротацию региональной элиты. Одной из ведущих технологий, которой могло пользоваться укрепившееся государство, был большой земельный передел, сопровождавшийся перемещением элиты с насиженных мест. Перемещение региональной элиты неизбежно влекло за собой потерю легитимно­сти на местном уровне, отрыв от региональных корней и исчезновение поддержки на местах. Одна из крайних ситуаций — использование "вывода", когда элита по­коренной территории насильственно переселялась в регионы старого освоения или на новые места типа Поволжья.

При Иване Грозном происходит окончательная ликвидация удельных анкла­вов — рудиментов вотчинной системы.

• Наибольшую потенциальную опасность для царя представлял Старицкий удел¹⁰. Однако этот рецидив тупиковой (с точки зрения перспектив укрепления государственности и консолидации территории) федеративной вотчинной модели был жестко подавлен царем. Иван Грозный использовал привычную технологию, известную с XV в.: Владимира заставили поменяться владениями с самим царем, т.е. он потерял свою Старицу, лишился региональных корней и авторитета на своей земле и фактически выбыл из борьбы, став просто титулованным землевладельцем.

• Последним островком федеративной вотчинной системы в России являлся Углич, на котором собственно и закончилась история всей системы русских удель-

¹⁰ Причина тому в спорной ситуации, возникшей в связи со старым, не изжитым до конца противоречием между двумя моделями наследования власти — родовой (от брата к брату) и вотчинной (от отца к сыну). По давно забытой старине Василий III должен был передать власть своему брату Андрею Старицкому. Однако власть в соответствии с моделью наследования, укоренившейся после кризиса, случившегося при Василии Темном, получил его сын Иван. Но проблема выбора между моделями престолонаследия до конца еще не была решена, хотя Андрей Старицкий умер через три года после прихода Ивана Грозного к Ш1асти. Старица превратилась в проблемный регион, поскольку здесь правил двоюродный брат царя Ивана и такой же, как он, внук Ивана Великого Владимир Андреевич. Наличие у Владимира Старицкого определенных возможностей подтвердить свою легитимность в качестве претендента на престол сделало его избранником боярской ("федералистской") оппозиции Ивану и его окружению.

ных анклавов (не считая специфичный Касимов, см. ниже). До своей смерти в 1563 г. городом управлял брат царя Юрий Васильевич. Далее Иван Грозный отдал Углич своему сыну Дмитрию, который по сути и являлся последним удельным князем в России до своей трагической гибели в 1591 г., ставшей сюжетом многих литератур­ных произведений.

Более общей задачей Ивана Грозного была ликвидация не просто остатков удельных анклавов, но и всей региональной элиты старого времени — продукта удельной системы. Ведущая тенденция времен Ивана Грозного связана с окончатель­ной заменой принципа наследования земли "в отчину" на принцип ее огосударствления и дальнейшего распределения монархом. Права княжат резко ограничиваются в соот­ветствии с нормами, введенными при Иване Великом и двух Василиях. Бояре в ранее полунезависимых уделах не имели права продавать свои земли, а если кто-то умирал без завещания и близкой родни, то выморочная земля подлежала конфискации. Княжата теряли свои земли, перемещались в Москву, превращаясь из традицион­ной региональной элиты в российскую аристократию, столичное боярство с некото­рыми (выраженными в разной степени) региональными корнями. Можно вспом­нить знаменитого противника Ивана Грозного — князя Андрея Курбского, типич­ного представителя ярославских княжат.

Столь радикальные шаги вызывают острейший конфликт между двумя уп­равленческими системами и их выразителями — царем со своим окружением, с од­ной стороны, и боярством и княжатами, с другой. Развитие конфликта приводит к проведению административно-территориальной реформы по Грозному — разделу страны на два домена, опричнину и земщину. Опричнина становится площадкой для апробации новой системы землевладения и, соответственно, инкубатором новой региональной элиты. Земщина представляет собой осколок старой системы, сохра­ненный во имя постепенности изменений, но подвергавшийся репрессиям.

Введение опричнины стало одной из главных инноваций Ивана Грозного. Территория, выделенная под опричнину, постоянно росла, и в ее росте были свои политико-географические закономерности. Наиболее типичным макрорегионом с широким распространением опричнины стал Север, где удельно-вотчинные тради­ции были слабы или просто отсутствовали, и государство могло экспериментиро­вать, не встречая сопротивления княжат". Другой опричной территорией оказа­лись пограничные регионы к западу и юго-западу от Москвы — отошедшие от Лит­вы земли бывших Верховских княжеств и Смоленского княжества. Главный смысл территориального расширения опричнины состоял в том, что в ее состав постепен­но брали вотчинные княжеские земли, т.е. старые, подлежащие ассимиляции уде­лы. Из опричных земель княжат активно переселяли в земщину.

¹¹ Не случайно именно здесь формируется наиболее яркий клан новой регионально элиты — Строгановы.

В составе земщины оказалась часть центральных, старорусских земель, где вводить новые порядки было рискованно. Например, устроители нового порядка не тронули Владимир, Тверь, Калугу и Псков. Однако в составе земщины имелось Среднее Поволжье: этот район нового освоения был использован как запасная тер­ритория, которая делилась царем между элитой, насильственно выведенной из оп­ричных районов. Также традиционная система сохранялась на Юге России, ко­торый постепенно осваивался Москвой. В самом общем виде граница между оп­ричниной и земщиной отделила инновационный Север и Запад страны от Юга и Востока.

Административно-территориальная реформа, связанная с введением оприч­нины, стала одним из самых ярких и спорных моментов в правлении Ивана Гроз­ного. Она резко повысила конфликтность, привела к многочисленным перегибам и агрессивному поведению новой — опричной элиты, также как и к физической ликвидации части старой боярщины. Территория земщины как остаток старой сис­темы стала объектом репрессий. Достаточно вспомнить организованный опрични­ками поход на ведущие центры традиционного регионального самосознания — Тверь, Новгород и Псков в 1569—1570 гг. Царь со своей стороны предпочитал опричную территорию, сбежав из Москвы в Александров, а потом подумывая о переносе столицы в северную Вологду.

Однако чрезмерная революционизация процесса трансформации региональ­ной элиты имела слишком очевидные негативные последствия. Царь и опричники не сумели сделать реформу плавной, предпочитая расправляться с боярством сило­выми методами. В результате, как это бывает со всеми революциями, вслед за рус­ской "региональной революцией" середины XVI в. наступил "термидор". За уп­разднением опричнины в 1572 г. (что, однако, не означало восстановления старого порядка и тем более реституции земель) последовала история 1575 г., когда Иван Грозный неожиданно воспроизвел ситуацию XIV в. Тогда царь объявил великим князем всея Руси татарина Симеона, правнука ордынского хана Ахмата. Себя са­мого Иван Грозный стал скромно называть удельным князем московским. Потом, в 1577 г. специально для Симеона было формально восстановлено великое княже­ство Тверское, т.е. Иван пошел на унижение Москвы как новой столицы русских земель, отдав предпочтение ее старой и давно побежденной сопернице Твери.

В этой странной истории, полностью противоречащей всем прежним начи­наниям, — централизации государства, победе Москвы над Тверью, освобождению от монгольской власти и ликвидации удельной системы, конечно, проявился про­тиворечивый характер Ивана Грозного. С первого взгляда все эти шаги можно толковать как вынужденную уступку сторонникам старой системы и стремление сбалансировать слишком резкие шаги предыдущего этапа. Однако царь слишком откровенно довел ситуацию до абсурда, как бы перечеркнув все, что делалось на протяжении не одного столетия. Существенных долгосрочных последствий эта сен­сационная инициатива не имела.

Одновременно происходит другой, не менее важный процесс. Москва идет на ликвидацию не только укорененной региональной элиты в лице княжат-вотчин­ников, но и скомпрометированной системы наместников с их кормлениями, т.е. устраняет всю удельно-уездную модель, сложившуюся при Иване Великом. Ре­форма сопровождается развитием земского самоуправления. В этом заключается смысл переустройства системы отношений "центр — регионы" при Иване Гроз­ном. Царская власть уничтожает прежние региональные элиты, как автономные (княжата), так и подконтрольные (наместники), создает новые (через опричнину и развитие системы поместий) и идет на уступку населению, сделав ставку на даль­нейшую децентрализацию судебной власти (поскольку реализация прав местного самоуправления в ту эпоху осуществлялась через автономию судопроизводства). Та­ким образом власти пытаются удовлетворить региональные интересы, выразителя­ми которых ранее являлись княжеские семьи. Ликвидируя вотчины, власть апелли­рует непосредственно к населению регионов, предоставляя ему определенные де­мократические права.

Реформа региональной политики и местного самоуправления в XVI в. свя­зывается с именем Адашева. Его замысел, отраженный в четвертой главе Стоглава, состоял в том, чтобы заменить прежнюю удельно-уездную систему достаточно ре­гулярным местным самоуправлением в сочетании с более четким (в сравнении с наместниками-кормленщиками Ивана Великого) централизованным контролем. Реализация замысла начинается в 1549 г. и с принятием Судебника 1550 г. (в 1551 г. Стоглавый собор утвердил уставную земскую грамоту) при заметном сопротивле­нии боярства. В конце 1552 г. Иван Грозный вынуждает бояр принять решение об отмене кормлений и сам отменяет ее своим указом, который был одобрен Бояр­ской думой.

Созданная ранее система наместников как представителей центра в 1550-х гг. заменяется обновленным и усиленным судебным самоуправлением на местах. Су­дебник 1550 г. подтверждает старое правило, при котором судопроизводство ведет­ся в присутствии старост и судных мужей, или лучших мужей, из местного населе­ния. Как сказано в документе, "без старосты и без целовальников суда не судити".

Политико-географическая специфика России с ее характерной асимметрией проявляется в этой реформе в полной мере. Государство четко следует своей поли­тике создания экспериментальных зон. Новая система, как и опричнина, вводится постепенно, для отдельных регионов с помощью специальных уставных грамот. Эти грамоты отменяют управление наместников и волостелей и передают местное управление и суд в руки выборных судей, старост или голов. В таком случае терри­тория вместо наместничьих кормов и пошлин начинает платить оброк непосредст­венно в царскую казну, что было выгодно центру.

Новая система предполагает введение губы — суда под контролем выборных местных властей. В соответствии с новым регламентом в районах создается правление губы во главе с губным старостой. Последний выбирался или местным насе­лением из числа дворян и детей боярских, или местным дворянством (на сей счет у историков есть разночтения). В ведении губной системы находились уголовная по­лиция (дела о "лихих людях"), суд и тюрьмы.

Губное право распространялось прежде всего на государевы "черные" земли, и губа представляла собой район уголовной юрисдикции, иными словами — судеб­ный округ. Считается, что введение институтов губы способствовало консолидации провинциальных дворянских объединений, т.е. стимулировало формирование но­вой региональной элиты.

В других районах страны, и в этом еще одно подтверждение российской асим­метрии, развивается система земского правления. Прежде всего, она характерна для Севера с его свободным крестьянством. Там земское правление исполняло функ­ции губы. Жесткого разделения территории страны не было, и в некоторых губных районах также учреждались земские институты.

Земское правление — это самый ярко выраженный институт местного само­управления в России XVI в., развитие которого способствовало децентрализации и установлению нового баланса сил между центром и регионами. Основу земства составили северные и частично центральные районы страны, но в то же время в России продолжали сохраняться различия в уровне централизованного контроля за теми или иными территориями. Зоны геополитического риска находились под бо­лее жестким управлением, и земских учреждений не было, например, в погранич­ных районах на западе и юге страны.

Земские грамоты даровались посадским людям и крестьянам (уездным лю­дям) района. Территории с земским правлением различались по размерам от волости до уезда. Народ избирал председателя правления, голову или старосту, а также его помощников, лучших людей (от 2 до 12), земского дьяка (вместе они составляли земскую избу). В компетенции земского правления находились местные дела и поря­док, сбор налогов, освоение незаселенных частей района, гражданские тяжбы (в еще более свободном Поморье, т.е. на северной окраине страны земское правление также вело уголовные дела и суд).

Реформа вызвала большую поддержку населения, которое устало от негатив­ных эффектов, связанных с судом кормленщиков, — хронических злоупотребле­ний, частой смены наместников и т.п. Она принципиально по-новому обеспечивала обратную связь центра с территориями, т.е. создавала стабильность на новых ос­нованиях, удовлетворяла региональные политические амбиции в условиях унич­тожения прежних привычных "заступников" в лице княжат. Центр со своей сто­роны был удовлетворен тем, что новый налог, собираемый на местах, — "посош-ной окуп" поступал непосредственно в царскую казну.

В то же время центр должен был создавать новые институты контроля за ре­гионами, тем более в условиях ликвидации института наместников. Земская реформа

является частью целостного проекта перестройки системы "центр — регионы". Регионы пользуются политическими уступками центра, но и становятся объектом принципиально новой системы централизованного контроля.

Во-первых, со стороны центра управлением территориями все больше и все чаще занимаются воеводы. Это значит, что в стране появляются признаки военно-административного управления. Причем воевода зачастую контролировал земские учреждения как представитель центра. В середине XVI в. появляются и городовые воеводы, осуществляющие как военное, так и гражданское управление городом вме­сте с его уездом.

Во-вторых, создается система адресного управления территориями из центра. Огромный рост территории и усложнение ее структуры требуют комплексного уп­равленческого подхода к российским пространствам. Ключевыми институтами в этой системе являются специализированные ведомства в центре, которые занима­ются конкретными регионами. Первоначально этот институт носил название че­тей (или четвертей), которые представляли собой, московские учреждения с фи­нансовыми и административно-судебными функциями в отношении территорий. Чети складываются в 1550—1560-х гг. В дальнейшем эти ведомства встраиваются в единую систему приказов.

Специализированные территориальные ведомства создаются прежде всего для вновь присоединенных территорий, поскольку зоны нового освоения нуждаются в комплексном управлении из единого центра. Одним из наиболее мощных стал Ка­занский приказ, ведавший делами бывших территорий Казанского ханства.

Однако и ядро Российского государства также является объектом управления со стороны специализированных приказов, которые называли областными прика­зами, чтобы отличать их от отраслевых — "особенных" приказов. Как правило, речь идет о старинных четях, связанных с крупными уделами, инкорпорированны­ми в состав единого государства. После присоединения новой территории на месте региональной администрации создавался центральный приказ или "дворец" со своим дворецким. С помощью этого института государство осуществляло контроль за вновь приобретенным имуществом и территорией.

Таким образом, при Иване Грозном в России появляется консолидирован­ное государство с вполне определенной моделью региональной политики: проис­ходит формирование модели централизованного государства с развитым местным самоуправлением.

Однако "постопричная" Россия не является стабильным централизован­ным государством. В отношениях между центром и регионами накапливаются про­тиворечия, вызванные тем, что ни система управления "сверху" (воеводы, приказы, чети), ни система местного самоуправления (губа, земское правление) не отлажены до нужной степени. При этом старая региональная элита с ее амбициями местных суверенов до конца не уничтожена, а новое пограничье плохо интегрировано. Поэтому снять проблему регионального недовольства, усиленного перегибами "грозно­го царя", не удается, несмотря на серьезнейшую реформу.

На этом этапе расширения Российского государства все более серьезной ггановится проблема политического контроля за территориями нового освоения, гхэширными пограничными зонами, фронтирами, где центральная власть была -^устойчивой. Русский фронтир зарождается еще в те времена, когда московские князья организовывали береговую службу на Оке. К XVI в. формируются обширные фронтирные зоны с весьма сложной политической спецификой. Население погра­ничья формировалось достаточно случайно, наряду с плановой колонизацией про­исходило накопление беглых элементов. Можно говорить о ближнем пограничье, где уровень централизованного контроля был высок, и дальнем пограничье, ко­торое имело существенную автономию. Типичный пример последнего — казачий Дон с его развитым самоуправлением (войсковой круг и атаманы). Москва выну­ждена была признавать автономию Дона. Для обозначения пограничья использу­ется собирательное понятие "украйны" — русский исторический синоним фрон-тира (жители пограничья называются украинниками). Формирование "украйн" вокруг южно-российских пограничных линий, обозначенных засечными чертами и русскими острогами, активно идет при Василии III и продолжается при его преем­никах. Однако контроль центра за этими территориями оказывается очень слабым, в опричнину их тоже не включали. Авраамий Палицын называл жителей Южной украйны не иначе как "собранием злодеев". Воеводы, которых назначает Москва, оказываются склонны к самоуправству и легко превращаются в местных "царь­ков", действующих на свое усмотрение (известный пример — боярин Вельский в южно-русском городе Царев-Борисов при Борисе Годунове, перешедший потом на сторону Лжедимитрия).

Критерием возникшего дисбаланса в территориально-политической системе стала Смута, которая в значительной мере превратилась в восстание отдельных ре­гионов (прежде всего — слабо интегрированных в системе южных территорий) против потерявшего легитимность центра [Платонов, 1999]. Смута стала мощным стимулом для переустройства региональной политики, которое следует связать с династией Романовых.