7.6.3 Конфликт между губернаторами и местным самоуправлением

Этот конфликт разгорелся в России через несколько лет после исчерпания конф­ликта между ветвями власти. Формирование выборного местного самоуправления, отделенного от государственной власти, привело к разрушению внутрирегиональ­ной властной вертикали. После укрепления моноцентризма в 1994—1996 гг. губер­натор сталкивается с оппозицией на нижних этажах власти. Резкое усиление конф­ликтности отмечается в 1997—1998 гг. — после первых выборов местных глав и на фоне повышенного интереса к местному самоуправлению федерального центра [Ту­ровский, 1998]. Как известно, местное самоуправление воспринималось в центре как важнейший ограничитель губернаторской власти в регионах [Гельман, 1997].

"Вторая волна" конфликтности в регионах приходится на 1997—1999 гг. и связана с конфликтом между губернаторами и мэрами крупных городов. Губерна­тору для сохранения моноцентрической модели приходится искать технологии фи­нансово-административного контроля за муниципальным уровнем власти. Одно­временно выделяется группа наиболее влиятельных "муниципалов" — глав круп­ных городов, которые начинают претендовать на власть в регионах. Но эти попытки выявляют ряд существенных ограничителей для политических возможностей мэ­ров. После серии политических поражений и восстановления основ моноцентриз­ма уровень конфликтности снижается и опять-таки сводится к набору конкретных региональных ситуаций. В России не складывается единой муниципальной оппо­зиции и муниципальной элиты как отдельного класса.

"Вторичность" местного самоуправления в сложившейся в регионах моно­центрической системе власти подчеркивается тем, что мэры стремятся задейство­вать свой ресурс опять же для борьбы за главное — губернаторское кресло. Мэры крупных городов начинают конфликтовать с губернаторами как раз потому, что обладают сопоставимым объемом ресурсов и выглядят "почти губернаторами". Это в сочетании с большой численностью избирателей в "контролируемых" ими горо­дах позволяет мэрам заявлять о своих претензиях на губернаторский пост. Харак­терно, что в случае избрания губернатором бывший мэр начинает вести себя в со­ответствии с губернаторской логикой поведения, не делает послаблений органам местного самоуправления и стремится держать их в подчинении.

Значение этого конфликта подчеркивается и множеством примеров, когда выходцы из одной политической группы, заняв посты губернатора и мэра соответ­ственно, начинали ожесточенно конфликтовать друг с другом. Показательны конф­ликты между членами КПРФ. На Камчатке первый секретарь М. Машковцев стал губернатором, а второй секретарь Ю. Голенишев — мэром Петропавловска-Кам­чатского. После этого в регионе отмечался один из самых острых политических конфликтов, причем под давлением губернатора мэр был исключен из партии.

В то же время динамика развития ситуации показывает, что пик конфликт­ности уже пройден. Точнее, сходят на нет попытки мэров претендовать на губерна­торскую власть. Вместо этого мэры вынуждены "окапываться" в своих городах и держать оборону. На региональном же уровне мэры попали в ловушку: их влияние и известность в подавляющем большинстве случаев ограничены городскими границами , а периферия не хочет их воспринимать, поскольку опасается, что мэр, придя к власти, будет помогать своему городу. Поэтому, выбирая между "колле-гой"-муниципалом и губернатором, главы районов почти всегда делают ставку на последнего, считая его гарантом финансовой помощи.

Об этом наглядно свидетельствует история губернаторских выборов — по­пытки мэров выйти из "муниципального гетто" на региональный простор и посто­янные поражения³⁴. Характерен пример мэра Екатеринбурга А. Чернецкого, кото­рый пытался претендовать на губернаторский пост, но потерпел сокрушительное поражение. Постоянно снижался губернаторский рейтинг волгоградского мэра Ю. Чехова.

Состояние отношений между губернаторами и местным самоуправлением определяется экономическими факторами, которые работают на губернатора. Формально местное самоуправление отделено от государственной власти и дейст­вует автономно. Однако в российской действительности местное самоуправление не могло нормально развиваться, поскольку не получило финансовых гарантий своей самостоятельности. Оно и не могло их получить, поскольку абсолютное большинство муниципальных образований неплатежеспособно в силу отсутствия сколько-нибудь значимой экономики. В результате местное самоуправление оказа­лось финансово зависимым от губернатора и потому полностью подконтрольным. Даже теоретически неблагоприятная смена власти в каком-нибудь районе воспри­нималась губернатором спокойно, поскольку новый глава все равно был вынужден подчиняться губернатору. Как уже говорилось, главы местного самоуправления составили заметную часть в региональных законодательных собраниях, и при этом самую лояльную часть.

В реальности речь идет о конфликте не между губернатором и местным са­моуправлением, а между губернаторами и немногочисленными городами-донора­ми. Как известно, в России действует механизм перераспределения средств между уровнями власти: вышестоящий уровень концентрирует средства, а затем делит их в иной пропорции между своими территориальными ячейками. Поэтому в россий­скую политическую систему заложен конфликт между центрами-донорами и дота­ционной периферией, который определяет содержание и структуру конфликта меж­ду губернаторами и местным самоуправлением. Губернатор, как правило, делает ставку на поддержку периферии — наиболее бедной, а значит — зависимой, управ-

^м Это доказывают социологические исследования, из которых часто следует, что даже самый популярный мэр зачастую просто неизвестен избирателям других районов.

^м В некоторых случаях мэрам все-таки удавалось занять губернаторское кресло, обы­грав губернаторов. Однако здесь им благоприятствовали дополнительные факторы — демо­графический вес города, развал областной элиты, позитивный имидж мэра. Поэтому успеха в борьбе с действующими губернаторами добились такие мэры, как Ю. Трутнев (Пермская область), В. Толоконский (Новосибирская область) и С. Катанандов (Карелия).

ляемой и при этом многочисленной и лояльной на выборах. Альянс между столи­цей и зависимой периферией определяет содержание практически всей россий­ской региональной политики на всех уровнях.

Заметим, что финансово-бюджетные отношения между центром и субъектами федерации стали спокойнее, чем раньше. Эти отношения более или менее устоялись, центр использует методики в своих расчетах, есть относительная прозрачность при принятии решений о том, кто сколько средств должен получить. И хотя обосно­ванность перераспределения вызывает много вопросов, Россия хотя бы ушла от вре­мен, когда регионы угрожали прекратить перечисление денег в центр, публично ссо­рились друг с другом за трансферты и пр. Однако внутри региона дела долгое время обстояли по-другому, и зачастую распределение средств определялось просто губер­наторским произволом. Федеральное законодательство оставляет пространство для внутрирегиональных финансовых манипуляций, причем нередко регионы наруша­ли даже это законодательство при послушном молчании муниципалов (был редкий случай, когда ущемленный Липецк доказал в суде несоответствие областного бюдже­та федеральному законодательству). В результате возникает деление органов мест­ного самоуправления на послушное губернатору большинство и ряд "непокорных" городов, которые и являются субъектами иной раз очень острого конфликта.

Не будет большим преувеличением сказать, что большинство региональных административных центров находится в России в конфликте с губернаторами. Это неудивительно, поскольку многие городские бюджеты в процессе внутреннего пе­рераспределения оказались в плачевном состоянии, города не в силах даже пла­тить зарплату бюджетникам и возвращать долги энергетикам и газовикам.

Остальное зависит от мэра — его реальных экономических возможностей и личных амбиций. При удачном сочетании того и другого мэр перестает бояться своего губернатора, и начинается острый конфликт. В противном случае губер­натор добивается лояльности мэра всеми доступными средствами.

Конфликт между губернатором и мэром крупного города остается политиче­ской реальностью в большинстве регионов. Практически всегда крупный или про-мышленно развитый средний город имеет определенную политическую автономию, является центром формирования особой группы влияния. Но при этом почти всегда это влияние ограничено городскими рамками, и момент конкуренции с губернатора­ми ослаблен. Минимум половина конфликтующих мэров не относится к числу ярких политиков и точно не имеет никаких перспектив для дальнейшего карьерного роста.

На региональном уровне влияние мэров серьезно ограничено. Эволюцион­ным путем разрешились наиболее острые проблемы 1990-х гг.: В. Толоконский в Новосибирске сам стал губернатором, В. Рощупкин из Омска перешел на работу в Москву, А. Салтыков из Ижевска стал членом Совета Федерации, а А. Чернецкий, Ю. Чехов и иные заметные фигуры потерпели поражение на губернаторских выбоpax и теряют влияние. В начале XXI в. усилилось давление губернаторов на "непо­корные" муниципальные образования. В некоторых субъектах впервые губернато­ры принялись подчинять себе власть в "особых" городах, ранее пользовавшихся полной неформальной автономией (яркий пример Новороссийска и Сочи в Крас­нодарском крае при губернаторе А. Ткачеве).

Произошел переход мэров из публичной в "глухую" оппозицию к своим гу­бернаторам. В целом местное самоуправление как институт было эффективно по­давлено финансово-экономическими методами. На уровне мэров остаются поли­тики, готовые и способные претендовать на власть в целом регионе, что ведет к росту политической напряженности. Но большинство занимает оборонительную позицию, понимая ограниченность своих возможностей.