5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.

При использовании модели выборного губернатора в России использова­лись три возможных способа досрочного прекращения губернаторских полномочий.

Одним из способов досрочного прекращения полномочий главы исполни­тельной власти является его отстранение от должности президентским указом в соответствии с нормами федерального вмешательства.

Другой способ — вотум недоверия губернатору со стороны законодательного собрания. Наличие этой процедуры является обязательным для всех регионов. За вотум недоверия должны проголосовать не менее двух третей депутатов (поставить вопрос на голосование может группа депутатов, насчитывающая более одной трети от общего числа). При этом должен быть установленный судом повод для недоверия:

• издание актов, противоречащих федеральному и региональному законода­тельству, и неустранение нарушений в течение месяца после принятия решения судом;

• иное грубое нарушение федерального и регионального законодательства, влекущее за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.

Третий способ прекращения губернаторских полномочий был возможен, когда в регионах проводились губернаторские выборы, — отзыв главы региона са­мими избирателями с помощью процедуры референдума. Региональное законода­тельство крайне редко и неохотно использовало эту норму. В результате в стране не было ни одного прецедента для такого отзыва, а все попытки блокировались вла­стями и избирательными комиссиями⁸.

Федеральное законодательство не считало норму отзыва губернатора изби­рателями обязательной: решение принимал регион с помощью собственного зако­нодательства. При этом федеральный закон требовал, чтобы региональное законо­дательство обязательно определяло основания и процедуру отзыва. К числу осно­ваний относились:

• установленное судом нарушение федерального или регионального зако­нодательства;

• установленное судом неоднократное неисполнение своих обязанностей без уважительных причин.

Процедура отзыва предусматривала сбор подписей не менее 3% избирателей данного региона. Отзыв был возможен только в случае, если за него проголосовали более половины от общего числа избирателей в регионе.

Процедура отзыва губернатора самим избирателями в российских условиях затруднена и потому практически не использовалась. То же относилось и к другим способам досрочного прекращения полномочий.

⁸ Например, избирательные комиссии отказывались регистрировать инициативные группы, созданные для сбора подписей в поддержку референдума, ссылаясь на отсутствие таких норм в региональном законодательстве.

После перехода к модели назначаемого губернатора в 2004—2005 гг. способы досрочного прекращения губернаторских полномочий несколько изменились.

• Процедура отстранения от должности президентским указом стала гораздо проще. Для этого используется простая мотивировка — утрата президентского до­верия и ненадлежащее исполнение служебных обязанностей. После упрощения про­цедуры как раз и произошло первое досрочное увольнение губернатора В. Логинова в Корякском АО в начале 2005 г.

• Вотум недоверия губернатору со стороны законодательного собрания воз­можен, но не имеет прямых последствий (что еще раз доказывает ограниченность применения модели "парламентской республики"). Окончательное решение об от­странении или сохранении губернатора в должности принимает президент.

• Отзыв губернатора избирателями невозможен в связи с отсутствием про­цедуры всенародных выборов.

6. Полномочия высшего должностного лица.

Анализ регламентации губернаторских полномочий на уровне федерального законодательства (см. например: [Игнатюк, 1999]) позволяет определить следующие основные полномочия и функции.

а) Лидерская функция.

Высшее должностное лицо возглавляет регион. Оно представляет регион во всех его внешних отношениях — с федеральным центром, другими регионами, ме­стным самоуправлением, а также за рубежом. Именно губернатор подписывает от имени субъекта федерации все договора и соглашения (в частности, договор о раз­граничении полномочий между регионом и федеральным центром губернатор подписывает от имени высшего исполнительного органа).

б) Функция главы региональной исполнительной власти.

Высшее должностное лицо является руководителем высшего органа испол­нительной власти в регионе и формирует этот орган в соответствии с порядком, установленным региональным законодательством.

в) Функции в сфере законотворчества.

Высшее должностное лицо влияет на законотворческий процесс в регионе, что связано с системой сдержек и противовесов. Губернатор имеет право отклонить закон, принятый региональным законодательным собранием. Региональный закон вступает в силу после его подписания губернатором. Также губернатор может созы­вать внеочередные заседания законодательного собрания, участвовать в работе ме­стных законодателей с правом совещательного голоса.

Высший исполнительный орган региональной власти, которым руководит высшее должностное лицо, имеет еще целый набор важных полномочий и функций. В основном это полномочия в социально-экономической сфере:

• разработка и осуществление мер по обеспечению комплексного социаль­ но-экономического развития региона, а также проведения единой государственной

политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии⁹;

• разработка и обеспечение исполнения регионального бюджета и регио­нальных программ социально-экономического развития;

• управление и распоряжение региональной государственной собственно­стью.

Также высшее должностное лицо и высший исполнительный орган имеют полномочия, которые можно рассматривать как институт вмешательства региональ­ной власти на уровне местного самоуправления. Региональный руководитель имеет право отстранять от должности глав муниципальных образований, аналогичное то­му, которым располагал президент страны в отношении выборных губернаторов. Высший исполнительный орган предлагает органам местного самоуправления привести свои правовые акты в соответствие с действующим законодательством (что может повлечь за собой применение санкций в отношении органов местного самоуправления).

Наконец, высший исполнительный орган осуществляет в пределах своих пол­номочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и граж­данина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.