- •Оглавление
- •Предисловие
- •Введение. Теоретические основы политической регионалистики
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •1 Глава. Теория и методология политической регионалистики
- •1.1 Региональная структура государства
- •1.1.1 Государство как территория
- •1.1.2 Регион и территориальная структура (геоструктура)
- •1.1.3 Регионализация в многосоставном обществе
- •1.1.4 Факторы и формы регионализации
- •1.1.5 Методология исследования регионализации
- •1.2 Географическое моделирование и региональный политический анализ
- •1.2.1 Географическое моделирование региональной структуры
- •1. Дуалистический подход.
- •2. Иерархический подход.
- •1.2.2 Диффузия политических инноваций
- •1.2.3 "Понимающая" политическая региона листика
- •3. Системный и структурно-функциональный подходы.
- •1.3 Государство как территориально-политическая система
- •1.3.1 Территориально-государственное строительство
- •1.3.2 Регион в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.3 Центр в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.4 Концептуализация баланса "центр — регионы"
- •1.3.5 Функционалистский подход к изучению баланса отношений "центр — регионы"
- •1.3.6 Понятие "региональная политика"
- •1.3.7 Содержание региональной политики
- •1.3.8 Подходы в региональной политике
- •1.3.9 Региональное участие и региональный политический процесс
- •1.4 Территориально-политическая спецификафедеративного государства
- •1.4.1 Понятие "федерализм"
- •2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.
- •1.4.2 Особенности федеративной территориально-политической системы
- •1.4.3 Концепции федерализма
- •Контрольные вопросы
- •2 Глава. Мировой опыт территориально-государственногостроительства
- •2.1 Административно-территориальное деление государства
- •2.1.1 Основные понятия
- •2.1.2 Факторы административно-территориального деления
- •2. Исторические факторы.
- •3. Демографические (социально-географические) факторы.
- •2.1.3 Формат административно-территориального деления
- •6. Заморские территории.
- •2.1.4 Топонимика административно-территориальных единиц
- •2.1.5 Морфология административно-территориального деления
- •2.1.6 Столичность в системе административно-территориального деления
- •2.1.7 Уровни административно-территориального деления
- •2.1.8 Сценарии реорганизации административно-территориального деления
- •2.1.9 Принципы изменения административно-территориального деления
- •2.1.10 Государственная юрисдикция на море
- •2.2 Политико-административные границы и пограничные споры
- •2.2.1 Основные понятия
- •2.2.2 Особенности политической лимологии
- •2.2.3 Процесс создания границы
- •2.2.4 Морфология границы
- •2.2.5 Пограничный спор как отражение конфликтав системе административно-территориального деления
- •2.3 Территориально-политическая децентрализация
- •2.3.1 Основные понятия
- •2.3.2 Децентрализация в унитарных государствах
- •2.3.3 Создание регионалистских государств
- •2.3.4 Постколониальные модели децентрализации
- •2.4 Современный сравнительный федерализм
- •2.4.1Компаративные исследования федерализма
- •2.4.2 Генезис федерализма и исторические модели федерализации
- •2.4.3 Факторы федерализации
- •2.4.4 Классификации федераций
- •2.4.5 Федератизм как форма федерализма
- •2.4.6 Федеративная трансформация
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •3Глава моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт
- •3.1 Общенациональныйтерриториально-политический контроль
- •3.1.1 Единство общенационального правового пространства
- •3.1.2 Территориальная сеть агентов центральной администрации.Прямое и непрямое федеральное администрирование
- •3.1.3 Специальные институты централизованного контроля и санкций в отношении региональной власти
- •3.1.4 Институт федеральной интервенции:определение интервентора и формальных поводов для интервенции
- •3.1.5 Непрямые санкции
- •3.2 Институты регионального влияния на общегосударственном уровне
- •3.2.1 Бикамерализм и региональные палаты
- •3.2.2 Иерархия палат и функциональные различия между ними
- •3.2.3 Способ формирования региональной палаты
- •3.2.4 Нормы регионального представительства
- •3.2.5 Другие формы обеспечения регионального представительства в парламентах федераций
- •3.2.6 Региональный бикамерализм в унитарных государствах
- •3.2.7 Другие формы регионального влияния в федерациях
- •3.2.8 Общераспространенные формы регионального влияния
- •3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти
- •3.3.1 Принципы разграничения полномочий
- •3.3.2 Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
- •3.3.3 Разграничение полномочий в экономике
- •3.3.4 Разделение полномочий по вопросам земли,недр и аграрного сектора
- •3.3.5 Разграничение полномочий в социальной сфере
- •3.3.6 Разграничение полномочий в инфраструктурных отраслях
- •3.3.7 Некоторые общие принципы разграничения полномочий
- •3.4 Региональная власть в современном государстве
- •3.4.1 Организация региональной власти
- •3.4.2 Модель выборного губернатора
- •3.4.3 Парламентская модель
- •3.4.4 Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)
- •3.4.5 Модель назначаемого губернатора
- •3.4.6 Монархическая модель
- •3.4.7 Швейцарская модель
- •3.4.8 Региональная власть в унитарном государстве
- •3.5 Местная власть в современном государстве
- •3.5.1 Концептуальные основы и существующая практика местного самоуправления
- •3.5.2 Территориальные субъекты местного самоуправления
- •3.5.3 Организация местной власти
- •3.5.4 Компетенция местной власти
- •Контрольные вопросы
- •4 ГлаваПолитико-историческое развитие российской системы "центр - регионы
- •4.1 Отношения "центр — регионы" в средневековой России
- •4.1.1 Конфедеративно-вотчинная модельXiii—xiVвв.
- •4.1.2 Переходная удельно-уездная модельXVв.
- •4.1.3 Земская модельXvIв.
- •4.1.4 Асимметрия в региональной политике в контексте управления инокультурной периферией
- •4.2 Отношения "центр — регионы" при династии Романовых
- •4.2.1 Переходная военно-административная модельXviIв.
- •4.2.2 Петровская модель региональной политики (губернская модель с элементами самоуправления)
- •4.2.3 Послепетровская централизация
- •4.2.4 Екатерининская модель региональной политики (обновленная губернская модель)
- •4.2.5 Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики
- •4.2.6 АлександрI: частичная децентрализация
- •4.2.7 НиколайI: новое упорядочение в системе
- •4.2.8 Земская модель АлександраIi
- •4.2.9 АлександрIii: новая частичная централизация
- •4.2.10 НиколайIi: потеря баланса в отношениях "центр — регионы"
- •4.3 Отношения "центр — регионы" в советский период
- •4.3.1 Февральская революция и ее последствия
- •4.3.2 Советы: от альтернативных органов самоуправленияк новой государственной власти
- •4.3.3 Октябрьская революция и рождение советского федерализма
- •4.3.4 Расколы российского пространства
- •4.3.5 Национально-государственный полицентризм и его преодоление
- •4.3.6 Суверенитет и территориально-политическая субординация в советском федерализме
- •4.3.7 Национально-территориальная автономия в рсфср
- •4.3.8 Региональное участие
- •4.3.9 Региональное и местное самоуправление
- •4.3.10 Территориальное экономическое планирование и управление
- •5 ГлаваРегиональная структура современной россии
- •5.1 Эволюция административно-территориального деления России
- •5.1.1 Дореволюционная система административно -территориального деления
- •5.1.2 Формирование новой системы административно-территориального деления в советский период
- •5.2 Современный федерализми политико-административная структура России
- •5.2.1 Влияние распада ссср на региональную структуру России
- •5.2.2 Современная политико-административная структура
- •5.2.3 Факторы формирования региональной структуры
- •5.2.4 Проблемы дробности административно-территориального деления и укрупнения регионов
- •5.2.5 Система федеральных округов
- •5.2.6 Принципы создания новых субъектов федерации
- •5.3 Статус субъектов федерациии проблема территориально-политической асимметрии
- •5.3.1 Определение статуса субъектов федерации
- •5.3.2 Национально-территориальная автономия и асимметрия
- •5.3.3 Особый статус российских республик
- •5.3.4 Статус автономных округов
- •5.3.5 Некоторые перспективы
- •5.4 Межрегиональные границы и пограничные споры в современной России
- •5.4.1 Правовые основы межрегиональных границ и их изменения
- •5.4.2 Межрегиональные пограничные споры
- •5.5 Экстерриториальные формыэтнической самоорганизации
- •6 ГлаваРегиональная политикаи баланс отношений "центр - регионы" в современной россии
- •6.1 Правовые основы региональной политики в России
- •2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
- •5. Принцип единства государственной власти.
- •6. Принцип разграничения полномочий.
- •7. Принцип автономии региональной и местной власти.
- •4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
- •6.2 Федеральный центркак субъект отношений "центр — регионы"
- •6.2.1 Президент России
- •6.2.2 Правительство России
- •6.2.3 Роль Федерального Собрания
- •6.2.4 Роль Конституционного суда
- •6.2.5 Роль судебных органов и прокуратуры
- •6.2.6 Роль групп влияния как субъектов региональной политики
- •6.3 Правовые механизмы и институты федеральноговмешательства и централизованного контроля
- •6.3.1 Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
- •6.3.2 Институты президентского влияния в региональной политике
- •6.3.3 Система ведомственных вертикалей
- •6.3.4 Отстранение губернаторов от должности
- •6.3.5 Роспуск региональных органов законодательной власти
- •6.3.6 Изъятие полномочий у региональной власти
- •6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне
- •6.4.1 Особенности российского бикамерализма
- •6.4.2 Эволюция Совета Федерации
- •6.4.3 Функции Совета Федерации в законотворческом процессе
- •3. Функция фильтра в законотворческом процессе.
- •6.4.4 Региональное и федеральное влияние в Совете Федерации
- •6.4.5 Консультативные органы регионального представительства
- •6.4.6 Региональный лоббизм на федеральном уровне
- •3. Государственная Дума.
- •6.4.7 Региональные интеграционные структуры
- •6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами
- •6.5.1 Правовые основы разграничения полномочий
- •2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
- •3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
- •6.5.2 Полномочия центра и регионов в России
- •2. Основы политического режима.
- •5. Экономика и социальная сфера.
- •6.5.3 Полномочия автономных округов
- •6.5.4 Договора о разграничении полномочий между центром и регионами
- •6.6 Экономическая региональная политикакак особая форма региональной политики
- •6.6.1 Роль экономической региональной политики в политическом процессе
- •6.6.2 Региональные финансовые ресурсы и их динамика
- •6.6.3 Финансовая зависимость регионов от центра
- •6.6.4 Адресная федеральная помощь
- •6.6.5 Особый экономический режим в регионах
- •6.6.6 Позиции регионов-лидеров
- •6.7 Моделирование отношений "центр — регионы" в России
- •6.7.1 Постсуверенизационная модель отношений 1991—1993 гг.
- •6.7.2 Модель 1994—1996 гг. (модель Ельцина — Черномырдина)
- •6.7.3 Модель 1997 г. (модель молодых реформаторов)
- •6.7.4 Модель 1998 г. (модель Примакова)
- •6.7.5 Модель рецентрализации 2000—2005 гг. (модель Путина)
- •6.7.6 Оптимизация отношений "центр — регионы" после 2005 г.
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •7 Глава региональная и местная власть в современной россии
- •7.1 Системы региональной власти
- •7.2 Исполнительная власть в субъектах федерации
- •7.2.1 Исполнительная власть в республиках
- •7.2.2 Модели исполнительной власти в республиках
- •7.2.3 Исполнительная власть в других регионах России
- •7.2.4 Основные параметры института губернатора
- •1. Наименование должности.
- •5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
- •7.3 Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ
- •7.3.1 Структура региональной исполнительной власти
- •7.3.2 Институт вице-президента (вице-губернатора)
- •7.3.3 Институт регионального правительства
- •7.4 Законодательная (представительная) власть в субъектах федерации
- •7.4.1 Основные параметры института региональногозаконодательного собрания
- •1. Наименование органа законодательной власти.
- •2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
- •3. Порядок избрания законодательных собраний.
- •4. Срок полномочий.
- •5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
- •6. Ограничительные цензы.
- •7.4.2 Разделение властей и система сдержеки противовесов в российских регионах
- •7.5 Системы местной власти
- •7.5.1 Конституционные принципы организации местного самоуправления
- •7.5.2 Формирование местного самоуправления в современной России
- •7.5.3 Территориальный формат местного самоуправления
- •7.5.4 Формирование органов местного самоуправления
- •7.5.5 Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления
- •7.5.6 Нормы ответственности местного самоуправления перед государством
- •7.5.7 Формы горизонтальной интеграции муниципальных образований
- •7.5.8 Территориальное общественное самоуправление
- •7.6 Политические конфликты в российских регионах
- •7.6.1 Подходы к изучению региональных конфликтов в России
- •7.6.2 Конфликт между губернаторами и законодательными собраниями
- •7.6.3 Конфликт между губернаторами и местным самоуправлением
- •7.6.4 Конфликт "губернаторы против «федералов»"
- •7.6.5 Партийное и корпоративное измерение региональной конфликтности
- •8 Глава. Расстановка политических сил в регионах россии (региональные элиты,группы влияния и политические режимы)
- •8.1 Региональные элиты
- •8.1.1 Основные понятия
- •8.1.2 Структурные трансформации региональной элиты
- •8.1.3 Этапы обновления региональной элиты
- •8.2 Основы регионального политического анализа
- •8.2.1 Изучение региональной политической ситуации
- •8.2.2Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации
- •8.2.3 Региональные политические режимы
- •8.3 Региональные политические режимы и политическая ситуация в республиках15
- •8.4 Региональные политические режимы и политическая ситуация в прочих субъектах федерации
- •8.4.1 Северо-Западный федеральный округ
- •8.4.2 Центральный федеральный округ
- •8.4.3 Приволжский федеральный округ
- •8.4.4 Южный федеральный округ
- •8.4.5 Уральский федеральный округ
- •8.4.6 Сибирский федеральный округ
- •8.4.7 Дальневосточный федеральный округ
- •Литература
- •Заключение. Прикладная политическая регионалистика
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Приложение
4.2.4 Екатерининская модель региональной политики (обновленная губернская модель)
Вторая крупная и более успешная попытка создания нового баланса отношений между центром и регионами была предпринята Екатериной II. Почти за сорок
Традиционное территориально-родовое объединение казахов.
На этой территории ранее существовало государственное образование Хонгорай.
лет после смерти Петра не была обеспечена ни реальная управляемость территории (несмотря на формальную централизацию), ни тем более эффективное самоуправление. Регионы в соответствии с пословицей "ждали третьего указа", поскольку никто не контролировал их исполнение, и новый указ легко мог быть отменен последующим.
Екатерининская модель региональной политики в значительной мере воспроизводит петровскую модель, деформированную при последующих правителях. Большое влияние на региональную политику оказали новейшие европейские веяния и в особенности теория разделения властей (судебную власть в России никак не удавалось отделить от административной).
Происходит переосмысление института губернатора: консолидация централизованной региональной власти и ее ответственность за региональное развитие получают новое идеологическое обоснование. В наставлении от 21 апреля 1764 г. губернатор именуется "хозяином региона", что соответствует тенденции в сторону концентрации и персонификации региональной власти. Одновременно губернатор определенно подчиняется центру (причем только императрице и сенату). Опять начинает формироваться более сложная структура губернского правления [Лохвицкий, 1864].
Центр уходит от двухуровневой системы управления "губернии — провинции". Вместо этого он разукрупняет губернии, и, по сути, прежние провинции становятся новыми губерниями. Губернская реформа начинается в 1775 г. с выходом в свет "Учреждения об управлении губерний". Вторая часть "учреждения" выходит в 1780 г., за ним следует принципиально важный указ от 13 июня 1781 г. К концу правления Екатерины II в России уже около 50 губерний, что практически соответствует прежнему числу провинций.
Разукрупнение регионов объяснялось неэффективностью как внутреннего управления огромными губерниями петровского масштаба, так и двухуровневой системы с провинциями. Примечательна официальная мотивация действий Екатерины II — "великая обширность некоторых губерний", которые "недостаточно снабжены как правительствами, так и надобными для управления людьми". Новый уровень дробности российского АТД является более адекватным размерам страны и потребностям как более эффективного управления по вертикали, так и развития самих административных единиц.
Также центр создает новый управленческий институт для более эффективного и жесткого военно-административного управления. Институт генерал-губернаторов получает оформление как один из ключевых институтов централизованного управления для особых случаев. Для них был предусмотрен специальный территориальный формат — объединения из нескольких губерний, в которых они по своему статусу находились выше "простых" губернаторов.
Институт генерал-губернаторов представляет собой важный дополнительный управленческий уровень, работающий в непосредственных интересах центра.
Генерал-губернатор занимается вопросами общего надзора и находится на положении государева наместника (понятия "наместник" и "генерал-губернатор" часто употреблялись как синонимы). Его полномочия велики и не имеют четких границ, т.е. определяются в зависимости от того, насколько проблемной и запущенной является ситуация, в какой степени она требует вмешательства.
По сути, вновь была воспроизведена двухуровневая система централизованного управления, но с некоторыми отличиями от прежней. Уровень генерал-губернаторств (наместничеств) не был обязательным и представлял собой контролирующую структуру. Но при этом создана она была практически повсеместно, а высокий управленческий статус подчеркивался тем, что она функционировала под прямым руководством императрицы.
Региональное самоуправление начинает возрождаться в формах дворянского самоуправления и совпадает с повышением независимости судебной власти.
Одним из главных признаков усиления регионального начала становится частичная выборность судов (судебных заседателей в губерниях, а в уездах еще и председателей судов). В рамках судебной реформы в губернии появляется средняя судебная инстанция для дворян в лице верхнего земского суда, в уезде — нижняя инстанция в лице дворянского уездного суда и нижнего земского суда. Также создаются верхняя и нижняя расправы — судебные органы для крестьян, в которых заседают представители местного дворянства. И если председатели судов на губернском уровне назначаются из центра — сенатом, то сами заседатели выбираются сословиями, в основном — дворянами. Кроме того, на уровне губернии был введен специальный совестный суд для ведения мелких дел (наподобие третейского суда): совестный судья избирался дворянами, в состав суда входили выборные представители от дворянства, купечества, свободных сельских обывателей.
Контроль центра за выборными судебными структурами обеспечивается через назначение председателей на губернском уровне. Кроме того, губернатор получает функцию частичного надзора за судопроизводством: к его задачам относится устранение волокиты в суде. Однако прямо вмешиваться в судопроизводство он не имеет права.
Очень важным институтом регионального развития и самоуправления становится создаваемый в губерниях приказ общественного призрения — прообраз будущих земских учреждений. В его компетенции находятся народное просвещение, медицина, заведения общественного призрения (богадельни, дома умалишенных, приюты). Приказ общественного призрения является выборным органом, в него входят по два представителя от трех сословных судов губернского уровня (дворянский верхний земский суд, мещанско-купеческий губернский магистрат, крестьянская верхняя расправа). Контроль со стороны центра обеспечивался с помощью типичной технологии: руководителем данной структуры являлся представитель центра, т.е. губернатор.
На местном, уездном, уровне самоуправление оказывается еще более развитым. Здесь появляется институт земского капитана-исправника, который отвечает за правопорядок, исполняет полицейские и некоторые иные функции. Капитаны-исправники и заседатели составляют нижний земский суд и выбираются местным дворянством. Эта структура как орган судебного самоуправления на местах имеет преемственность с петровской структурой земских комиссаров, ликвидированной после смерти Петра I.
Наконец, екатерининская модель предусматривает становление дворянского сословного самоуправления на местах. Речь идет о дворянских собраниях и местных предводителях дворянства. Ранее эти структуры не были упорядочены, хотя дворяне и прежде выбирали своих представителей в различные структуры. В 1785 г. выходит жалованная грамота дворянству, которая регламентирует дворянское территориальное самоуправление на губернском и уездном уровнях. В соответствии с этой моделью в губернии раз в три года созывается губернское дворянское собрание, а в уезде — уездное. Дворянские собрания вправе рассматривать "нужды и пользы" своей территории, а также заниматься выборами. В губернии дворянские собрания избирали дворянских заседателей в верхний земский и совестный суды, в уезде их функции были еще шире — выборы капитана-исправника, уездного судьи, заседателей уездного и нижнего земского судов, частично — нижней расправы.
Особого внимания заслуживает институт предводителя дворянства. В сущности, он становится первым выборным руководящим лицом регионального уровня, выражающим, правда, интерес одного сословия, но составляющего основу региональной элиты того времени. В уезде дворяне сами выбирали своего предводителя. В губернии предполагался контроль центра за этим процессом: дворяне избирали двух кандидатов, одного из которых губернатор назначал предводителем.
Механизм централизованного контроля за учреждениями, в которых присутствуют элементы выборности и самоуправления, выглядит типичным образом. Центр (или губернаторы как его представители) или назначает руководителей этих структур (сословных судов, предводителей губернского дворянства), или же губернаторы сами возглавляют выборные структуры.
Еще одним важным направлением децентрализации является развитие городского самоуправления. Екатерина II предпринимает новую попытку создать устойчивую систему, подконтрольную центру и в то же время способную к решению местных вопросов на началах самоуправления.
В 1785 г. выходит жалованная грамота городам. Этот документ предполагает упорядочение ситуации в городском самоуправлении и регламентацию деятельности политических институтов. Городское население было поделено на шесть разрядов: владельцы недвижимой городской собственности, купцы, ремесленники, именитые граждане, иностранные купцы, прочие. Создается институт городской думы и городского головы — третья попытка правового оформления городского самоуправления после петровских земских изб и магистратов. Первичным органом самоуправления становится городское собрание, в котором участвуют все городовые обыватели, отвечающие имущественному цензу. Городское собрание выбирает общую городскую думу, в которую входят гласные (т.е. депутаты) от шести разрядов и городской голова. Постоянно действующим органом исполнительной власти становится шестигласная дума, в которую входят по одному представителю от каждого разряда (председателем шестигласной думы является городской голова).
В то же время активного и массового развития городского самоуправления не произошло и при Екатерине II (многие историки оценивают жалованную грамоту городам как неудачную). Во-первых, контроль со стороны центра оставался достаточно большим и сочетался с финансовой слабостью городских органов. Во-вторых, городские сословия не удалось консолидировать, поскольку общность территориальных интересов не была осознана различными группами.
Целью Екатерины II было, по-видимому, и распространение единой модели региональной политики по всей стране, со снижением территориально-политической асимметрии. В этой связи показательным примером может служить постепенная подгонка управления Украиной под общеимперские стандарты, окончательная ликвидация украинской региональной автономии. В 1764 г. на Украине окончательно упразднен гетман как важнейший институт регионального самоуправления, в 1765 г. закрылись традиционные общеукраинские учреждения — войсковые канцелярии и суды. Вместо этого была опять восстановлена коллегия, на территории Украины началось создание обычных губерний (старинное деление Украины на полки было упразднено в 1781 г.). Наконец, в 1786 г. закрылась и коллегия, после чего на Украине использовалась общая для большинства территорий страны модель отношений между центром и регионами. Кроме того, в 1771 г. было упразднено вассальное Калмыцкое ханство, просуществовавшее более ста лет.
Напомним, что одновременно с этим Екатериной II была почти решена задача по инкорпорации в состав России всех прежних территорий Киевской Руси — Белоруссии и правобережной Украины (прошли три раздела Польши), а также последнего осколка Орды — Крымского ханства. Был подтвержден и укреплен российский контроль на предгорных равнинах Северного Кавказа, которые в течение двух веков находились в неустойчивом геополитическом положении. Но какая-либо автономия для этих территорий предусмотрена не была, хотя на многих из них сформировалась собственная идентичность.